“扩范围，放权限，优化偿债来源”-《优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》简评 -联合资信.docx

“扩范围，放权限，优化偿债来源”

—《优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》简评

联合资信公用评级三部赵传第

研究报告2

2024年12月25日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号，以下简称“52号文”），从扩大地方政府专项债券（以下简称“专项债券”或“政府专项债券”）投向领域和用作项目资本金范围、完善专项债券项目预算平衡、优化专项债券项目审核和管理机制、加快专项债券发行使用、强化专项债券全流程管理、加强专项债券监督问责和强化保障措施七个方面提出指导意见，涉及专项债券“借用管还”全流程，旨在进一步优化完善专项债券管理机制，更好发挥专项债券在强基础、补短板、惠民生、扩投资等方面的积极作用。

意见提出背景：自2014年新预算法出台及地方政府债券自发自还实施以来，截至2024年12月26日，我国地方政府债券余额47.34万亿元，其中专项债券余额30.80万亿元，占比65.06%。专项债券以省级（或计划单列市及兵团）政府为单位发行及偿还，募集资金主要用于有一定收益的公益性项目，且以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源。经过多年的实践，各地方政府利用利率低、期限长1的专项债券资金，有效解决了大规模准公益性项目的建设资金需求，有力促进地方经济发展和区域建设。然而实践中，专项债券发行及使用过程中存在发行节奏不够合理、资金闲置或使用效率较低等情况。在“一揽子化债”政策背景下，高风险区域政府投资项目、城投企业新增融资均受到不同程度限制，政府专项债券作为地方投资的重要资金来源，在满足地方项目建设、扩大投资、稳定经济增长中的角色更加突出。

52号文在延续之前政策思路框架的基础下，结合实践及目前经济环境，从额度分配、资金投向、审批发行、资金使用等方面对专项债券管理进行了优化完善。主要举措及影响包括：

限额分配注重资金效益，正向激励优势地区

财政部2017年发布的《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）明确了各省级政府新增政府债务限额的分配及激励机制，实践中各省债务限额分配存在一定错配、限额结余存在差异。相较财预〔2017〕35号文，52号文将“项目收益平衡能力及资金使用效率”明确纳入新增限额分配原则，确保专项债券资金向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，有利于提升债券资金使用效率，支持优质地区、优质项目融资，体现正向激励原则。

1根据财政部公布数据，截至2024年10月末，地方政府债券剩余平均年限9.6年，其中一般债券6.2年，专项债券11.5年；平均利率3.10%，其中一般债券3.13%，专项债券3.09%。

研究报告3

表1?专项债券限额分配变化

领域

财预〔2017〕35号文表述

52号文表述

额度分配

各省级政府新增政府债务限额分配选取影响政府债务规模的客观因素，根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算；同时，新增限额分配应当体现正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。新增限额分配用公式表示为：某地区新增限额=[该地区财力×系数1+该地区重大项目支出×系数2]×该地区债务风险系数×波动系数+债务管理绩效因素调整+地方申请因素调整。系数1=（某年新增限额-某年新增限额中用于支持重大项目支出额度）/(∑i各地政府财力）。系数2=（某年新增债务限额中用于支持重大项目支出额度）÷(∑i各地重大项目支出额度）

优化专项债券额度分配：额度分配管理坚持正向激励原则，统筹考虑党中央、国务院确定的重大战略和重大项目支出需要，

根据各地区债务风险、财力状况、管理水平，以及地方项目资金需求等情况合理分配，确保向项目准备充分、投资效率较高、资金使用效益好的地区倾斜，提高专项债券规模与地方财力、项目收益平衡能力的匹配度

注：财预〔2017〕35号文即财政部发布的《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》；之前文件/会议仅列举主要，可能存在列举不全的情况，下