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海纳百川，有容乃大；壁立千仞，无欲则刚。——林则徐

浅议纳税服务优化的理论基础及途径

在转变政府职能、构建公共服务型政府的背景下，税务部门作为政府重要的

经济管理部门，其管理理念也由传统的管理监督型向现代管理服务型转变，纳税

服务已经成为当前理论界和税务部门研究的热点。近年来，纳税服务虽然在制度、

方式、措施等方面都取得了重大进展，但是，纳税人日益增长的服务需求与税务

部门有效供给不对称的矛盾依然存在。因此，在分析纳税人需求的基础上，构建

以纳税人需求为导向的纳税服务体系，是当前纳税服务工作必须考虑的转型之

路。

一、纳税人需求分析

1、马斯洛的“需求层次理论”

“需求层次理论”是研究人的需求结构的一种理论，由美国心理学家马斯洛

1943年首次提出。马斯洛的“需求层次理论”把人的需求依次由较低到较高

层次分成五类，即生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求与自我实现需求。

他认为，当人的某一级的需求得到最低限度满足后，才会追求高一级的需求，如

此逐级上升，成为推动继续努力的内在动力。

2、纳税人需求层次的划分

纳税人作为独立的法律主体，与自然人一样，对税务机关纳税服务的需求也

存在多样性和层次性。纳税人的需求主要包括以下几个方面。

（1）纳税人的生存需求。纳税人的存在需求不仅包括办理税务登记、购买

发票等需求，也包括获得减免税、出口退税等税务行政许可和税务行政审批程序

的需求。作为一个具有独立经济利益的纳税主体，生存需求是一般企业开展正常

生产经营活动以及在复杂的社会竞争中得以存在所需要的基本条件之一，就如同

自然人对衣、食、住、行的需求一样，是广大纳税人对税务机关最普遍、最基本、

最直接的服务需求。

（2）纳税人的安全需求。纳税人的安全需求主要是指纳税人防范税收风险、

避免税务行政处罚的需求。现实中，绝大多数企业主观上都不愿违反税收法律法

规、受到税务行政处罚，都希望在税收政策许可的范围内，通过合法、合理的途

径争取税收优惠，减少税收支出，降低纳税成本，提高企业经济效益。因此，企

业渴望税务机关帮助把好“税收风险关”。规避税收风险就如同自然人对自身“安

全需求”一样，是纳税人在税收方面的“安全”需求。

（3）纳税人的文明办税需求。纳税人的文明办税需求主要包括对税务机关

办税环境、对税务人员办税态度等方面的需求。一般来说，纳税人到税务机关办

税，往往需要设施齐全、办税方便并受到税务人员应有的尊重和礼遇，这就如同

自然人“自尊需求”一样，是纳税人对税务机关提出的“尊重类”服务需求。

海纳百川，有容乃大；壁立千仞，无欲则刚。——林则徐

（4）纳税人的自我实现需求。纳税人的自我实现需求不仅包括对税收资金

使用和分配的监督需求，也包括参与税收立法和决策的需求。一方面，纳税人作

为国家税源的提供者，支撑着整个社会的正常运转，同时也包含着对所缴纳的税

金如何使用以及使用效率等问题进行监督的需求。另一方面，纳税人作为税收法

律关系的主体，在涉及纳税人权利和义务的重大税收政策措施制定或税务案件审

理中，纳税人有参与税收立法和决策的需求。这既是保护纳税人权利的需要，也

是民主议政、民主监督的要求。

3、需求层次分析是纳税服务优化的基础

纳税人的各种服务需求并不完全独立，各个层次的需求之间存在着交叉。比

如，纳税人在发生避税行为时，既存在生存需求，也存在安全需求。但是，根据

马斯洛“需求层次理论”和基层税务实践经验，纳税人的各种服务需求也具有一定

层次性，并且以生存需求为基础由低到高依