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官僚制面临的挑战及其应对的路径选择

[摘要]在相当长的历史时期内，官僚制适应并且推动了历史的进步，但在今

天这个信息革命和知识经济时代，人的个性全面发展，利益需求多元化；民主和

平等的呼声越来越高；社会信息化程度不断加强。官僚制面临着时代的挑战，其

内在缺陷和不足日益突出。因此，文章对官僚制所面临的挑战进行分析，并结合

我国国情，进一步探讨其应对挑战的路径选择，以期能为我国当前的行政体制改

革提供一些积极的参考价值。

[关键词]官僚制挑战路径选择

一、引言

官僚制又称科层制，是指一种以分部——分层、集权——统一、指挥——服

从等为特征的组织形态和管理方式。韦伯眼里的官僚制是一种理想形态的组织体

系，它有这样一些特点：

（一）合理的分工

（二）层级节制的权力体系

（三）依照规程办事的动作机制

（四）形式正规的决策文书

（五）组织管理的非人格化

（六）适应工作需要的专业培训机制

（七）合理合法的人事行政制度

我们应该肯定，官僚制具有历史合理性，它体现了法制和理性精神，抛弃了

经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，带来了理性与效率，

“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、必威体育官网网址、统一性、严格的服从、减少摩

擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别

是集权体制的行政管理时厖能达到最佳的效果。”但随着工业社会向信息社会的

转变，官僚制的弊端日益显示出来。美国组织理论家沃伦·本尼斯(WarrenBennes)

在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他说：

“从(60年代开始算起的)20-50年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍。”

二、官僚制面临的挑战

官僚制在当今的新形势下所面临和要解决的问题是复杂多样的，从总体上说

来，官僚制目前遇到几个方面的挑战：

（一）动态的复杂环境挑战官僚制的封闭僵化

从以上对官僚制的分析不难看出，官僚制的组织结构具有内在的封闭性缺

陷，官僚制内部形成一个封闭的组织环境，很少与外界进行信息交流，这容易形

成管理低效。在社会的大环境系统中，官僚组织作为一个子系统，存在着与外部

环境系统的频繁互动。现今，快速变化、信息化、知识密集的社会，使得官僚制

依赖的稳定的和无差异的社会环境发生了剧烈变化。政府照章办事、循规蹈矩地

履行职能已无法适应科技的高速发展和社会经济生活的节奏加快的要求，这必然

致使以组织结构刚性为特征的官僚制组织在动态的复杂环境面前显得举手无措，

在外部环境发生剧烈变化的条件下缺乏足够的应变能力，丧失了对环境的适应

性，从而表现出对整体的无效率。官僚制的封闭僵化，使其付出了巨大的适应成

本，并且日益走向与它的设计原则相悖的一面，成为一种与时代不协调的低效的

行政体制。

对于官僚制组织内部而言，严密规章制度，严格的等级制度，使其在一段历

史时期内为管理的高效率做出了巨大贡献。然而，随着社会的进步，政府职能呈

现多样化，行政组织也由金字塔式逐渐向扁平化发展，权力体系也并非单一的直

线关系，而是增加了参与关系，组织横向的交流沟通与合作日渐加强而且越来越

重要。因此，官僚制层级节制的权力体系以及层级之间简单的直线信息交流已不

能适应现在社会对组织高效的信息传递要求，不利于组织横向和纵向的沟通协调

管理，会出现整合失灵。

（二）民主的政治价值诉求彰显官僚制民主理念的缺失

官僚制曾以它的中央集权、令行禁止的特性表现出强大的生命力。然而，我

们要看到，官僚制强调集权与指挥--服从关系，强调集权主义，下级对上级在职

务上绝对服从，这不利于调动下级的积极性，缺乏民主精神。官僚制所倡扬的理

性化限制了组织成员的自由和交流，更是剥夺了成员的民主参与权利。官僚制机

构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组

织的灵活性、适应性、创造性；官僚制的绝对服从关系排除了竞争的必要与可能，

不能激发人的创造性和主动精神。这些都使社会失去了活力，并降低了效率。随

着政府社会功能的增加和职权范围的扩大，官僚制作为拥有政治权力的机构，使

官僚和官僚机构倾向于争取更多的财政支持和更大的权力，脱离人民利益和社会

的实际需要，机构越来越臃肿，其权力也进一步扩张，这会对民主造成极大威胁。

民主已成为现在政治所追求的一重要价值目标，民主观念更是深入人心。随

着社会的进