税务执法中的首违不罚制度研究.pdf

内容摘要

税务执法领域“首违不罚”制度是指纳税人初次发生违法行为且危害后果轻微，及

时改正的，税务机关可以对其不予行政处罚的法律制度。该制度是税务执法践行“以人

为本”，“柔性执法”的具体体现，赢得了群众的认可及社会各界的关注。21世纪之初，

税务执法领域已出现了相关“首违不罚”制度的执法实践，在国家税务总局大力推行“柔

性执法”的背景下，全国各地区的税务机关纷纷展开税务“首违不罚”的试点工作。但

由于制度本身并未成型，在《税收征管法》等法律规范中也并未体现，所以其本身合法

性受到质疑。直到2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次

会议修订了《行政处罚法》，其中第三十三条第一款明确规定了“首违不罚”制度的法

定适用规则，为该制度提供了明确的法律指引。国家税务总局第一批《税务行政处罚“首

违不罚”事项清单》（后简称为清单）于2021年4月1日正式公布，自此税务执法领

域“首违不罚”制度的合法性问题得到解决，仅半年就有超过6万户纳税人受益。该制

度在税务执法领域中的适用有利于促进征纳双方之间理解与信任，提高纳税遵从度，遵

循税务执法的目的与宗旨，利于激发市场主体迸发创造活力，优化我国营商环境。

然而，“首违不罚”制度作为一项创新性措施，在税务执法领域中的适用仍存在不

足。首先，从制度自身出发，由于《税收征管法》等税收领域法律法规并未对该制度作

出回应，该制度自身的法律定性以及使用标准较为模糊。其次，运行机制不完善以及制

度本身拘束力不明确等困境导致制度实施效果大打折扣，对建立完备的税务执法“首违

不罚”制度造成了较大的阻碍。故在《行政处罚法》及税务“首违不罚”制度的价值引

导下，有必要对制度中所存在的困境提出有效的方案。基于此，本文分为四个部分。第

一部分为制度概况，主要分析税务执法领域“首违不罚”制度及其构成要件，分析目前

有关于制度的法律规范，为后文提供理论上的基础。第二部分为制度本身价值体现，通

过对柔性执法以及税法原则等相关理论的论述分析制度出台的意义与目的，为适用条件

的明确及制度的完善提供思想引导。第三部分为制度目前存在的困境，对于制度目前仍

存在的问题与不足进一步论证。第四部分是对于“首违不罚”制度有效实施提出的相关

建议，从制度面临的问题提出相应的完善措施：首先，完善法律规范间冲突，明确适用

规则，避免有法而不知所依；其次，完善制度相应适用程序，加快程序简化进程，提高

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行政机关效率；最后，构建制度运行机制，保障纳税人合法权益实现，加强对行政机关

监督。

关键词：“首违不罚”；税务执法；纳税人权益；行政裁量；不予处罚

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Abstract

Inthefieldoftaxlawenforcement,thesystemofnopenaltyforthefirstviolation

referstothelegalsysteminwhichthetaxauthoritiesmaynotimposeadministrativepenalties

onthetaxpayerswhohavecommittedillegalactsforthefirsttimeandtheharmful

consequencesareminor.Taxlawenforcementnopenaltyforthefirstviolationsystemisthe

practiceofpeople-orientedintaxlawenforcement,theconcreteembodimentofflexible

lawenforcement,haswontherecognitionofthemassesandtheattentionofallsectorsof

society.Thefirstlist,theListofAdministrativePenaltiesforTaxViolations,wasofficially

releasedonApril1,2021,andmorethan60,000taxp