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存量工业用地开发模式及典型案例

随着我国经济从高速增长转向高质量发展，用地需求和土地资源空间不匹配的问题日益凸显，从“十三五”开始，国土资源部实行建设用地总量控制和减量化管理,以建设用地总量“瘦身”,倒逼存量建设用地的盘活。工业用地作为产业发展的重要载体，是保障新产业、新技术、新业态等的主要战场。如何优化工业土地资源配置、节约集约土地资源，拓展工业建设用地空间资源，成为促进工业经济可持续发展的一项重要工作。

一、概念意义

根据必威体育精装版的国家《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），工业用地是指“工业生产、产品加工制造、机械和设备修理及直接为工业生产等服务的附属设施用地”。结合国内各地发布的标准和政策，存量工业用地通常是指闲置未利用工业土地和利用不充分、不合理、产出低的工业土地，即具有开发利用潜力的现有工业用地。

二、相关政策

我国实行严格的耕地保护政策，在经历不断探索和发展之后，形成了目前“严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率”的土地资源利用总则。《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》明确耕地保护任务目标为18.65亿亩，保持到2035年不变。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》均明确提出优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。

国家及地方存量工业用地开发政策梳理

序号

政策文件

主要内容

发布机构/文号

1

中华人民共和国土地管理法

城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地。

全国人大

2

中华人民共和国土地管理法实施条例

严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率

国务院

3

自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知

聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，在北京市等43个城市开展低效用地再开发试点

自然资发〔2023〕171号

4

关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知

支持国有企业盘活利用存量土地，原依法取得的工业用地在不改变用途的前提下，因扩大生产、增加产能等改造开发提高容积率的，可不再增收土地价款；

自然资发（2022〕205号

5

市属国企存量土地资源盘活利用三年行动方案（2023年—2025年）

结合低效产业用地专项工作,重点推动市属国企制订低效用地处置计划并率先实施，积极引导存量低效工业用地加快转型退出。

沪规划资源用〔2023〕93号

6

关于优化工业用地配置支持实体经济发展的通知

全面开展低效工业用地整治，着力推进连片的、区域性的低效工业区块整治；推动开发区（园区）提质升级，推动工业上楼；

浙自然资函〔2023〕60号

7

江苏省政府办公厅关于进一步推进工业用地提质增效的意见

完善低效工业用地再开发工作机制，通过产业更新、增容技改、综合整治等多种模式盘活存量低效用地。

允许土地使用权人自主再开发，或以转让、入股、联营等方式开发低效工业用地。

苏政办发〔2021〕103号

8

关于深化工业用地市场化配置改革的若干措施

鼓励各地采取统一收储后出让、引导企业协议转让、“三旧”改造等多种方式整理工业用地，拓宽工业用地供给渠道。支持各地采取清理腾挪、强化整合等方式加大存量国有工业用地收储力度，支持建设一批承载大项目、大产业、大集群的专业化园区、省产业园等工业集聚区。

粤办函〔2021〕226号

三、开发模式及案例

为解决产业空间增量问题，全国各地都在探索存量用地开发模式，目前发展较为成熟的存量工业用地在开发模式主要包括政府主导、企业自主改造、合作开发等模式。

1、政府主导

政府主导存量工业用地开发，主要是原土地使用权人无能力或意愿继续投资，主动申请由政府通过“腾笼换鸟”、“提质增效”等方式，对原有工业用地进行收储，并将原低效工业用地转变为经过整体性规划确定的新型产业用地、产业配套用地等，重新出让和开发，提高开发强度。

政府主导模式下存量工业用地开发示意图资料来源：和达产业研究院根据公开信息整理

在政府主导模式中，政府首先根据企业经营状况和产权人意愿，制定工业用地调整与优化策略，进而通过直接收储或委托下属国企参与土地回购腾退工作，最后将完成回购的土地出让给新主体。

该模式下，政府自上而下推动开发，有利于落实区域发展战略，提升区域产业能级，快速集聚各类资源，延伸产业链条，加快打造特色优势产业集群。缺陷在于工业用地征收腾退周期长，所需资金巨大，短期财政压力会比较大。

典型案例：福州市福清，将长期未开发的4宗工业用地进行收储，经重新规划、整合与招商，挂牌出让给5家企业，盘活存量土地34.29亩，项目成功入选全国盘活存量用地保障工业项目落地典型，项目改造经验如下。

（1）政府主导，统一收储

原福清洪星电子科技有限公司等3家企业的4宗工业用地共计38.72公顷(580.8