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新中国成立以来派驻监督的历史沿革、内在逻辑与现实启迪

作者：罗星等

来源：《中共杭州市委党校学报》2020年第5期

罗星郭芷材

收稿日期：2020-04-12

作者：罗星，中国纪检监察学院党建教研部教师，法学博士，主要研究方向：党内监督、党风廉政建设；郭芷材，清华大学马克思主义学院党建专业博士研究生，主要研究方向：反腐败斗争。邮编：100877

*基金项目：国家社会科学基金资助重点项目健全党和国家监督制度研究（19AZD025）的阶段性研究成果。

摘要：纪检监察机关通过设立派驻机构实现对党政机关和国有企业的监督,这不仅是中国特色权力监督体系的重要一环，还是健全党和国家监督体系的内在要求。新中国成立以来，派驻监督经历了从无到有，从萌芽到日益成熟的发展历程。派驻机构在职责定位上逐渐聚焦于监督，在领导体制上由双重领导逐渐转变为直接领导，在监督对象上由部分覆盖逐渐发展为全覆盖，监督手段由匮乏变得日益丰富。总结纪检监察派驻监督的发展历程和内在逻辑，可为新时代深化派驻监督提供启示和借鉴。我们要从提高派驻监督的权威性、实效性、专业性、协同性四个维度，进一步把派驻监督的制度优势转化为治理效能。

关键词：派驻监督统一管理全覆盖协同性

中图分类号：D262.2文献标识码：A文章编号：1243(2020)05-0023-008

派驻监督是纪检监察机关在党的集中统一领导下，实现自上而下监督的重要形式，同时也是加强党内监督和国家监察的重要手段。新中国成立以来，派驻监督经历了从无到有、在改革中不断完善的发展历程。党的十八大以来，派驻监督发生了全局性、深层次的变革，无论是在派的权威上还是在驻的优势方面都得到加强。对派驻监督形成和发展的历程进行梳理，总结其演变的内在规律，可以为新时代推动派驻监督改革，健全党和国家监督体系提供现实启迪。

一、新中国成立以来派驻监督的历史沿革

新中国成立以来，纪检监察派驻监督的发展可以划分三个阶段：第一阶段是党在全国执政后派驻监督的兴起，第二阶段是改革开放以来派驻监督制度的不断完善，第三个阶段是党的十八大以来派驻监督理论与实践的创新。

（一）党在全国执政后派驻监督的兴起（1949-1978）

通过向党和国家机关、国有企业派驻纪检监察组的形式实现监督是中国共产党权力监督实践中的创新之举，也是权力监督格局中极具中国特色的制度安排。①派驻监督最早出现在行政监察系统中。1954年12月，监察部发出指示，对于工作中特别需要的县和不设区的市，可以由省或专属的监察机关重点派出监察组。1955年11月，国务院印发的《监察部组织简则》（以下简称《简则》）中规定，监察机关根据需要可以在国务院下属财经部门设立国家监察局，执行国家监察任务。在此《简则》颁布之后，一部分中央和国家机关内设的监察机构逐渐独立出来，成为具有派驻性质的监察机构。同年，国务院在重工业部、铁道部等部门设立国家监察局，明确了这些监察局可以有重点地向该部所属管理局和企业派驻监察机构。为了规范行政监督系统的派驻工作，1956年监察部制定了《关于派驻县监察组若干工作问题的指示》，对各地派驻监察工作进行规范。1959年监察部被撤销，行政监察内部的派驻监督也不复存在。

1962年党的八届十中全会通过了《关于加强党的监察机关的决定》，明确中央监察委员会可以向国务院各部门派驻纪检监察组。纪检监察组由中央监委直接领导，其成员的级别和地位都比较高。在工作内容上，纪检监察组要及时了解所在部门党组织和党员遵守党内法规和国家法律的情况，发现相关情况要及时向中央监委汇报。从1963年到1965年，中央监委在6个中央局和国务院所属的40多个部门派驻了监察组，编制达480人之多。新中国成立以来，通过派驻监督制度建设，加强和改进了对国家机关及其工作人员遵守纪律、履行职责状况的监督。但是，在文革时期，由于受左的路线影响，党的纪律检查机关遭到破坏甚至取消，派驻监督自然也不复存在。

（二）改革开放以来派驻监督的不断完善（1978-2012）

改革开放以来，党的纪律检查机关和行政监察机关分别进行了恢复与重建的工作，派驻监督在党和国家的政治生活中又重新焕发活力。1982年十二大党章对派驻监督做出专门的规定：党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。这是党的历史上首次以根本大法的形式确认了这项制度。1983年中央纪委开始向对外贸易部等11个单位派驻纪检组，这是改革开放以来首批设立的派驻机构。从1983年到1987年，中央纪委先后向21个部委派驻了纪检组，共有编制近400名。伴随监察部在1965年的重建，监察派驻也重新启动。截至到19