政府无偿收回闲置土地使用权时抵押权保护问题研究.pdfVIP

内容摘要

我国《闲置土地处置办法》规定对未开发动工满2年的土地，无偿收回建设用地使

用权，以避免土地资源因闲置而被浪费，防止囤积居奇。但法律并未就无偿收回闲置土

地使用权时已经在该闲置土地使用权上设立的抵押权如何处置作出明确规定，实践中的

做法是将该等抵押权在收回闲置土地使用权时一并予以注销，这种做法于法无据，不公

平合理。本文拟基于抵押权追及性的逻辑，结合行政法基本原则解释论证闲置土地使用

权被无偿收回时其上设立的抵押权应当存续，并就如何保障抵押权实现提出立法建议。

本文主要由四个部分组成：

第一部分主要研究实践中闲置土地使用权被收回后在其上设立的抵押权实现所面

临的主要问题。首先通过对近年相关司法案件进行了梳理，发现实践中相关抵押权普遍

缺乏保护，难以有效通过执行程序实现。根本原因在于，在行政解释的指导下政府普遍

认为闲置土地使用权收回后其上设立的抵押权不应存续，因此除将无偿收回事实通知抵

押权人的法定程序外并无保护前述抵押权的其他制度举措。

第二部分论述已经在土地使用权上设立的抵押权在政府无偿收回该土地使用权后

应当存续的民法依据。首先通过对前国家土地管理局于1993年以复函形式作出的行政

解释的理论缺陷进行分析，认为其观点对抵押权从属性存在认识上的偏差。抵押权作为

价值权从属于所担保的债权而非抵押物物权，以支配抵押物交换价值担保主债权实现为

主要内容。抵押权作为担保物权具有追及性，当政府无偿收回闲置土地使用权时，其上

设立的抵押权基于自身追及效力存续。

第三部分论述已经在土地使用权上设立的抵押权在政府无偿收回该土地使用权后

应当存续的行政法依据。首先，本部分通过剖析学界民事行为说、行政处罚说以及双重

属性说观点，明确政府无偿收回闲置土地使用权行为行政处罚的本质。之后依据行政法

行政法定原则和比例原则，结合比较法研究，认为土地无偿收回行为无法阻却抵押权的

追及效力，已经在土地使用权上设立的抵押权在政府无偿收回该土地使用权后应当存

续。

第四部分就如何具体保护存续的抵押权进行探讨。首先，民法典首次对抵押权追及

性予以明确，但规定中抵押权追及的情形过于狭窄，需以立法解释或司法解释的形式进

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行扩大解释。其次，基于公示公信的角度考虑，需要修改相关法律对收回的土地使用权

之上的抵押权予以公示保护。最后，分情况对抵押权具体实现方式予以探讨并提出立法

建议。对于土地无偿收回前已进入执行程序的情形，建议在《闲置土地处置办法》中增

设政府无偿收回法院查封之前闲置已超过两年的土地使用权前应结清查封土地使用权

之上的债务并请求法院解除查封的相关规定。对于土地无偿收回后政府依法进行处置的

情形，建议修改《闲置土地处置办法》，以法律的形式要求政府在一定期限内对闲置建

设用地使用权进行再次出让，主动提存扣除处置闲置土地使用权过程中发生的委托评

估、招标拍卖挂牌交易等项工作费用后的土地使用权出让金。当债务人未履行债务等抵

押权实现的条件具备时，抵押权人可就提存款主张优先受偿。提存款超出债权数额的部

分仍归国家所有，不足部分由债务人清偿。之后，政府可向债务人追偿。确因无法安排

建设项目的，政府也可委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种，但应

及时书面告知抵押权人，确保其能够通过请求债务人提前清偿债务的方式维护自身权

益。

关键词：无偿收回；闲置土地使用权；抵押权

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Abstract

ChinasMeasuresfortheDisposalofIdleLandprovidesthattheconstructionlanduse

rightsshallberecoveredwithoutcompensationifthelandhasnotbeendevelopedorstarted

fortwoyearsormore,soastoavoidthewasteoflandresourcesduetoidlenessandprevent

hoardingandspeculation.However,thelawdoesnotexplicitlystipulatehowtode