《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案》编制说明.pdf

附件2

《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业

配额总量和分配方案（征求意见稿）》编制说明

一、编制过程

为做好全国碳排放权交易市场2023、2024年度配额分配工作，

我部组织成立了《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额

总量和分配方案》（以下简称《配额方案》）编制组，对全国碳排

放权交易市场运行效果进行全面评估，广泛开展调研并听取各方面

意见，针对配额分配环节存在问题，在兼顾科学性、公平性和可操

作性的基础上，对既往配额分配方法进行优化完善。近期，我们还

就《配额方案》书面征求了各相关部门、省级人民政府、行业协会

等的意见，并根据各方面反馈意见作了进一步修改完善，形成当前

征求意见稿。

二、总体考虑

一是坚持服务大局。以推动实现我国实现碳达峰碳中和双碳目

标为根本出发点，综合考虑经济社会发展、发电行业发展实际等因

素，采用基于强度的配额分配思路，不要求企业排放量绝对降低，

企业实际发电量、供热量等产出越大，碳排放管理水平越高，获得

配额也越多，不对电力生产形成约束，不影响电力供应保障。

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二是坚持稳中求进。《配额方案》基本延续2021、2022年度配

额分配方案的总体框架，配额分配的总体思路不变、相关工作流程

基本不变。在此基础上，持续完善配额分配方法，引入配额结转政

策，优化调整各类机组的发电、供热基准值等。

三是坚持鼓励先进。鼓励大容量、高能效、低排放机组和承担

热电联产任务等机组，使碳排放管理水平高的企业可以通过出售富

余配额获得收益，碳排放管理水平差的企业购买配额，树立“排碳

有成本，减碳有收益”的政策导向。配额分配过程中采用冷却方式

修正系数、调峰修正系数，以鼓励机组更大范围参与电力调峰，充

分发挥碳市场在优化电源结构、促进电力行业清洁低碳转型方面的

引导作用。

三、主要内容

《配额方案》正文包括工作原则、实施范围、机组分类、配额

分配方法、配额发放、配额清缴、配额结转和重点排放单位出现合

并、分立、关停等情况时的配额处理8方面内容。6个附件分别就各

类别机组判定标准、各类别机组碳排放基准值、燃煤和燃气机组配

额核定方法、配额结转以及配额预分配、调整、核定及履约流程等

关键技术问题进行了说明。

《配额方案》明确了2023、2024年度全国碳排权交易市场配额

管理的实施范围、配额分配方法及规则。《配额方案》以2023年各

类机组平衡值为基础，充分考虑发电行业技术进步和企业承受能力，

对各类机组的基准值进行了优化调整，使2023、2024年度基准值能

够真实反映行业碳排放实际水平。

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根据2021、2022年度配额最终核定结果，发电行业应发放配额量

与应清缴配额量大致相当，配额盈亏基本平衡。与已发布的2022年度

基准值相比，2023、2024年度基准值数值出现一定程度下降，但表

征配额松紧程度的各类机组配额盈缺率未发生大的变化，整个行业

配额将基本盈亏平衡、略有缺口，与2021、2022年度情况大致相

当。

基准值的下降主要受统计核算口径变化影响。一是由原来基于

供电量改为基于发电量核算配额量，而发电量相比于供电量数值更

大，造成基准值数值更小。二是不再将购入使用电力产生的二氧化

碳间接排放纳入配额管理范围，排放量将出现小幅下降，相应降低

了基准值。

四、重要问题说明

相较于《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与

分配实施方案（发电行业）》，《配额方案》在保持政策延续和稳

定的基础上，对以下方面作了优化完善，具体如下。

一是优化配额分配的基础参数，由基于供电量核定配额改为基

于发电量核定配额。供电量由发电设施的发电量减去与生产有关辅

助设备的消耗电量得到，不是通过直接计量获得的数据。由于与生

产有关辅助设备的消耗电量难以准确核算核查，导致供电量也难以

准确计量，数据质量风险大。为确保配额分配过程中的各项参数真

实准确可靠，《配额方案》将“基于供电量核定供电配额”调整为

“基于发电量核定发电配额”，即根据机组产生的发电量、发电基

准值及相关修正系数计算得到机组发电配额量，不再使用供电量与