重点生态功能区规划管制行政补偿制度研究.pdfVIP

内容摘要

2018年宪法修正案规定：“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态

文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”，生态

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文明建设成为国家任务。年月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系

并监督实施的若干意见》提出：“形成以国土空间规划为基础，以统一用途管制为手段

的国土空间开发保护制度”“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间。

基于资源的稀缺性和财产权社会义务，规划行政权可合理限制土地及其他自然资源

财产权，对国土空间用途进行管制。在法治发达国家，征收和补偿被视为“唇齿条款”，

征收以所有权移转作为基本特征，而基于公共利益需要对财产权的限制并非都需要转移

所有权，财产使用限制在实践中日益频繁，并对财产权人造成损失，需要在理论上予以

回应。相对于财产权的“一般限制”和“征收”，“规划管制”是位于“一般限制”和

“征收”之间的中间地带，位于财产权限制同一谱系之上。

国土空间规划管制下的土地功能分区，实则是进行空间利益分配。重点生态功能区

作为国家的生态安全屏障，为了实现生态服务的主体功能，对其土地用途、自然资源利

用、相关产业进行了限制和禁止。基于空间外部性，这种限制导致双重后果：一是重点

生态功能区内的土地及其他自然资源利用受限；二是为其他主体功能区带来了空间正外

部性，由此，重点生态功能区形成了生态保护成本内部化和生态服务效益外部化二元利

益损失，导致空间利益失衡。基于土地规划权运行的视角，规划管制使得重点生态功能

区内土地的高价值利用功能受到严重抑制，构成一种“特别牺牲”，需要借助行政补偿

这一政策工具予以平衡。

为此，本文从权力与权利关系的视角，将遵循规划管制➜利益冲突➜权利补偿➜制

度完善的逻辑展开研究。全文共分为六章：

第一章为生态文明建设与重点生态功能区。本章从生态文明建设的时代背景入手，

指出进行生态文明建设，需要对国土空间进行规划管制，重点生态功能区是国土空间管

制的产物。紧接着对土地规划、土地用途管制、重点生态功能区、规划管制行政补偿等

概念进行界定，并对重点生态功能区规划管制行政补偿与生态保护补偿之间的关系进行

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了阐述，为后面的分析作理论铺垫。笔者认为，国土空间管制是理性政府的主要作为，

国土空间管制下的功能分区会带来空间利益失衡，需要借助行政补偿这一制度工具予以

矫正，以维护空间正义。

第二章为重点生态功能区规划管制的理论维度。本章从宪法角度论述了土地规划管

制权产生的正当性、土地规划管制权的宪法依据、权力运行效力的合宪性判断，土地规

划管制在财产权限制谱系上的位置，并阐述了重点生态功能区规划管制原则。笔者认为，

对财产权的规划管制是位于财产权的一般限制和极端限制（即征收征用）之间的中间类

型，已经超越了财产权的社会义务之范畴，根据宪法保障财产权的基本原则，需要予以

补偿。在中国土地公有制背景下和西方土地私有制背景下，规划管制权对财产权使用限

制有着不同的宪法逻辑：公有制背景下是“公有私用”，实行的是“内部限制”；私有

制背景下是“私有公用”，实行的是“外部限制”。

第三章为重点生态功能区规划管制政策及利益冲突。本章首先分别介绍了限制开发

重点生态功能区、禁止开发重点生态功能区的规划管制政策，分析了这些政策给重点生

态功能区内的居民及组织带来了财产权保障冲突、生存权保障冲突、信赖利益冲突、精

神文化冲突等四大冲突。笔者认为，正是由于重点生态功能区在生态环保、土地利用、

产业准入等方面的严格管制，使得重点生态功能区内的土地及其他自然资源的物权权能

受到限制，违反了物权平等原则，给区域内的居民及组织带来了损失，这种损失即为生

态公共利益与私人利益之间的冲突。

第四章为重点生态功能区规划管制冲突之调适——行政补偿。本章首先介绍了重点

生态功能区规划管制行政补偿的理论基础：管制准征收理论、“特别牺牲”理论、公共

负担平等理论、环境正义理论、外部性理论。接着分析了重点生态功能区规划管制行政

补偿的构成要件，相对于一般行政补偿而具有的个性化特点，基于不同分类标准而对规

划管制行政补偿进行的类型化等。笔者认为，相对于传统的征收征用补偿，重点生态功

能区规划管制行政补偿因其财产权限制的长期性、持续性、受损对象的复杂性，进而在

补偿程序、补偿主