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第六专题公共政策的执行

公共政策经合法化过程后，一经采纳即进入政策执行阶段。政策执行是将政策理想转化为政策现实、政策目

标转化为政策效益的唯一途径。政策执行的有效性事关公共政策的成败。因此，政策执行是政策生命周期中最重

要的环节之一。公共政策的执行活动也是一个完整的过程，下面的案例说明了这一问题。

案例9-1营口市委贯彻执行家庭联产承包责任制

家庭联产承包责任制是我国改革开放以来普遍实行和不断完善的一项最为重要的“三农”（农民、农村、农业）

政策。辽宁省营口市委按照“宣传—试点—推广”的程序开展工作，确保了该项政策的有效执行。

1980年11月初，中共营口市委召开五届四次全委（扩大）会议，系统学习和全面理解中共中央[1980]75

号文件，认识到应当把推选家庭联产承包责任制作为农村改革的重要内容。全市家庭联产承包责任制从1981年

10月开始酝酿、调查，12月上旬县、区召开三级干部会讨论贯彻和落实，各县、区层层训练干部，提高对该政

策的认识程度，并在一些社队进行政策试验。县乡（社）共抓了102个试点队，参加试点工作的县乡干部790

多名。1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》。营口市委认真贯彻《纪要》精神。市委领导

带领农工部干部到农村生产队搞调查研究，总结出一套包干到户的典型经验；并发动群众，指导落实联产承包到

户责任制。1984年1月1日，中共中央下发《关于农村工作的通知》即一号文件，作出关于延长土地承包期的

规定，从根本上解除了人们长期存在的“三怕”顾虑，即农民怕政策变，冒尖户怕露富，基层干部怕犯新错误。一

号文件有力地促进了家庭联产承包责任制的全面落实，营口全市实行这项制度的农户由1982年的76.8%发展到

99%。1984年12月24日营口市委宣布，全市以实行家庭联产承包责任制为中心的农村第一步改革已基本完成。

家庭联产承包责任制的实行，极大地解放了生产力，推动了农业生产的发展。1996年10月7日，中共营口市

委、营口市政府根据中央有关政策，作出延长土地承包期30年的决定，进一步稳定和完善了承包经营制度。

然而，在西方政策科学发展的相当长时期内，政策执行并没有引起政策学者们的应有重视，政策科学被认为

是研究政策制定的科学，人们片面地认为正确地制定政策乃是解决政策问题的关键，这导致长期以来在政策过程

链条上缺少执行这一环节。

20世纪七八十年代，美国学术界最先对忽视政策执行的现实进行反思。在政策执行研究的开山鼻祖威尔达

夫斯基和普里斯曼等人的倡导下，西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声

势颇大的“政策执行运动”（implementationmovement）。从事政策执行研究的学者们写下了大量的论著，提出

了各种关于政策执行研究的途径、理论和模型，拓展了政策科学的研究范围，丰富了政策科学的研究内容。

◆政策执行的理论研究

一、公共政策执行理论研究概述

美国公共政策专家麦尔科姆·L.高金在《执行理论与实务：朝向第三代》一书中，把公共政策执行研究划分

为三个阶段：第一代政策执行研究偏重政策执行实务及个案研究，第二代研究偏重政策执行理论分析架构及模式

的建立，第三代研究则企图以政府间政策执行沟通模式整合前两代政策执行研究。

1、第一代政策执行研究

第一代政策执行研究受到古典行政模式的深刻影响。古典行政模式的特点有：

（1）行政组织的结构特征是集权的、层级制的、金字塔型的，以马克斯·韦伯的官僚制模型为基础。认为

官僚层级体系是最为严密、高效、精确的组织体系，在理想的官僚层级组织内，上下级之间形成指挥命令的层级

关系，上级负责政策制定，有指挥、监督、命令之权；下属则必须依据官僚规则如实地执行上级命令。

（2）政治家负责制定政策，行政人员负责执行政策，两者必须加以区分。以威尔逊、古德诺的政治——行

政二分法为知识基础，强调行政是中立的、专业的非政治性活动，可以有科学理性的原则加以实现。

（3）行政管理必须依据客观的科学管理原则，以提高行政效率。以泰勒的科学管理学派为代表，强调以科

学方法管理行政事务，管理决策阶层与工人执行之间职责分工相当明确，最重要的组织目标是追求效率。

行政学家古利克与厄威克总结了古典行政模式的三个特点：官僚层级体系、政治与行政分离、效率至上原则。

在这种模式之下，政府行政人员在政策过程中