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委托代理理论下中小学课后服务政策执行问题研究

简要：《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》是国家试图解决“三点

半难题”，促进中小学生健康成长的一项政策设计。该政策涉及公民、中央政府、

地方政府、学校、教师多层委托代理关系，由于家长、学校、政府的目标函数不一

致，学校和教师激励不足，政府与学校、学校与教师信息不对称，在政策执行过程

中存在逆向选择与道德风险等委托代理题。为此，需要加强价值引导，形成课后

服务价值共识；完善课后服务制度体系及具体实施办法；建立国家课后服务质量评

价标准，推进多元主体进行评价；保障课后服务资金投入的稳定来源并建立有效的

激励机制。

20世纪90年代以来，学生减负呼声越来越高。教育行政部门为了避免学校通

过课后活动时间开展文化课程补课从而导致学生课业负担加重，有针对性地对学生

在校时间进行了规定，从而全国各地相继采取三点半放学举措。但始料不及，“三

点半题，，随之产生。为应对家长之需，部分义务教育学校开设晚托班，以“课外补

习”“补习班”等为主题承担看管与监护责任，这被视为早期课后服务的雏形⑴。课后

教育服务应家长托管需求与市场供求而生，主要可划分为市场化课后服务（私立辅

导机构、一对一家教辅导）、社会组织开展公益化课后服务和公立学校开展的课后

服务⑵。

课后教育服务市场的迅速发展引发课后教育服务机构的资质鉴定、准入、服务

质量、服务价格等理论题和治理题。为稳定教育秩序，课后服务治理首先在教

育系统内部展开。为避免学校通过课后服务收取学生家长费用，造成额外教育收费

现象，《关于2014年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见》规定学校不

得收取课后看护费闷，因此部分城市中小学校开始停止举办校内课后服务，从而进

一步促进了校外课后服务机构的野蛮生长，但市场化的校外课后服务机构良莠不齐,

往往缺乏相应资质，政府虽然从市场经营和管理角度对其服务条件制定了规范性要

求，但治理效果欠佳，校外培训机构仍然呈现野蛮生长之势。课后服务的多元市场

化供给并没有有效地分担政府公共教育服务的供给责任，反而因资本的介入和过度

的教育焦虑给中小学生带来过重的学业负担，在一定程度上损害了中小学生的身心

健康［4】。

为强化政府课后服务的公共责任，《关于做好中小学生课后服务工作的指导意

见》（以下简称《指导意见》）规定学校应主动承担课后服务责任［5〕。这是国家首

次以官方文件的形式明确指出中小学生课后服务的公益性本质的政策。随后，各省

市教育行政部门相继制定政策文件并探索开展课后服务回。2024年教育部更是明确

要求各省市实现义务教育学校全覆盖，并主张推行“5+2”模式⑺。《关于进一步减

轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《双减意见》），

从教育系统内部和外部协同治理角度明确要求提高课后服务质量从而满足学生多样

化发展需求罔，这是最严厉的减负政策。如何使“双减”政策快速落地，各地在课后

服务方面纷纷出台了各种政策，但课后服务政策的执行效果并不理想，甚至出现政

策失真、政策梗阻等制度困境。如何摆脱这些困境，亟需理论创新。本文试图借鉴

委托代理理论，揭示其内含的代理题及其原因，提出针对性的优化策略，从而促

进中小学课后服务政策的有效执行。

一、中小学课后服务政策执行的委托代理关系分析

1.中小学课后服务政策执行具有委托代理特征

委托代理是指在非对称信息博弈基础上⑼，委托人将部分决策权授予代理人，

代理人为实现委托人利益而从事某些活动的契约关系U。］。其基本假设是：“经济人”;

目标不一致；信息不对称U1］。

中小学课后服务政策的执行过程包含典型的委托代理关系题［⑵。从主体角度

看，为了解决中小学生“三点半难题”，满足学生个性化发展和促进教育公平，由教

育部制定的政策文件对中小学开展课后服务提出了目标和宗旨，并将政策下发给教

育行政部门，各级教育行政部门根据当地实际情况制定符合本地区的中小学生课后

服务政策具体实施方案。从政策执行过程角度来看，政策制定者和政策执行者都具

有追求自身利益最大化的倾向，他们之间在课后服务政策执行目标上存在利益冲突

U3］；同时课后服务政策制定者、执行者和生产者之间信息不对称为政策执行主体选

择性执行课后服务政策创造了条件。可见，中小学生课后服务政策执行与委托代理

理论的研究假设契合，因而可以运用该理论对中小学课后服务政策执行过程进行剖

析。

2.中