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全国蓄滞洪区建设与管理规划

中华人民共和国水利部中华人民共和国水利部

二〇〇九年八月二〇〇九年八月

前言

我国是一个洪涝灾害频发的国家，主要江河中下游地区一般地势低平、人

口众多、经济发达，普遍存在洪水峰高量大，河道渲泄能力相对不足的矛盾，

在修建水库拦蓄洪水、加固江河堤防、扩大河道排泄洪水能力构建江河防洪减

灾体系的同时，设置一定数量的蓄滞洪区，适时分蓄超额洪水，削减洪峰，是

合理处理局部与全局关系，最大程度地减轻洪水灾害总体损失的重要措施。因

此，蓄滞洪区是江河流域防洪减灾体系的重要组成部分。

新中国成立初期，政务院分别颁发了《关于治理淮河的决定》和《关于预

防黄河异常洪水的决定》，确定在淮河和黄河上建设蓄滞洪区以分蓄超额洪水。

此后，在制定主要江河流域综合规划、特大洪水防御方案时，根据构建流域防

洪减灾体系的需要，在主要江河安排了一批蓄滞洪区，这些蓄滞洪区在防御历

次大洪水中发挥了不可替代的重要作用，通过削减洪峰、蓄滞超额洪水，确保

了中下游重要城市和重要防洪地区的安全，为流域防洪减灾作出了巨大贡献。

我国主要的蓄滞洪区大多位于七大江河中下游平原地区，历史上大都是洪

水的自然滞蓄场所。随着人口的不断增加和经济社会的快速发展，对这些地区

土地的开发利用程度不断提高，天然湖泊洼地逐渐被无序围垦和侵占，致使调

蓄洪水能力大大降低。蓄滞洪区既要承担蓄滞超额洪水的防洪任务，同时又是

区内居民赖以生存和发展的基地。但长期以来蓄滞洪区建设严重滞后，工程设

施不全、安全设施不足，区内居民的生命及财产安全得不到有效保障；社会管

理较为薄弱，风险意识不强，许多蓄滞洪区不断被无序开发利用，使得调蓄洪

水的能力逐渐降低；缺乏有效的扶持政策和引导措施，蓄滞洪区内居民的民生

问题没有得到妥善解决，分蓄洪水与经济社会发展的矛盾日益尖锐，已成为江

河防洪减灾体系建设和管理中最薄弱的环节。这些问题和矛盾如果得不到及时

解决，长期困扰蓄滞洪区发展的民生问题将无法得到解决；一旦发生流域性大一旦发生流域性大

II

洪水，将难以有效运用蓄滞洪区，流域防洪能力将大大降低；同时，由于蓄滞

洪区内人口众多，居民生活水平普遍较低，补偿救助等保障体系不完善，一但

分洪运用，不仅损失和影响巨大，甚至可能影响社会稳定。

蓄滞洪区的洪水灾害与一般地区洪水灾害相比具有不同的性质和特点，蓄

滞洪区分蓄洪水是为了维护流域全局和重点地区的利益，是一种社会公益性行

为，洪水造成的损失是局部地区作出的一种牺牲。为了构建社会主义和谐社会

和建设社会主义新农村，为了更加关注涉及人民切身利益的民生问题，切实加

强蓄滞洪区建设和管理工作，科学、合理和有效地运用蓄滞洪区，确保流域整

体防洪安全，为区内居民创造良好的生存空间和发展环境，针对蓄滞洪区存在

的问题，依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》等有关法律

法规，按照党中央、国务院有关文件精神，2005年9月，水利部以水规计［2005］

425425号文下发了《关于开展全国蓄滞洪区建设与管理规划的通知》组织开展全

国蓄滞洪区建设与管理规划编制工作，在国务院已批复的七大江河流域防洪规

划确定的蓄滞洪区布局基础上，遵照国务院办公厅转发的“关于加强蓄滞洪区

建设与管理若干意见的通知”（国办发［2006］45号）的要求，以科学发展观

为指导，根据人与自然和谐，给洪水以出路，全面规划，统筹兼顾防洪保安与

改善民生的理念；按照保障蓄滞洪区有效启用、保障居民生命和主要财产安全、

改善民生状况、促进区内社会经济发展的思路，从全局和战略的高度，对我国对我国

主要江河蓄滞洪区的建设与管理作出总体部署，制定蓄滞洪区建设与管理规划

方案。全国蓄滞洪区建设与管理规划工作由水利部规划计划司和国家防汛抗旱

总指挥部办公室组织，水利部水利水电规划设计总院为技术总负责单位，相关

流域机构按照总体安排负责完成本流域蓄滞洪区规划编制工作，相关省、直辖

市有关部门配合提供相关资料成果并参与涉及本省范围内蓄滞洪区的规划工

作。

全国蓄滞洪区建设与管理规划在以往工作的基础上，全面调查、分析、总

IIII

结了蓄滞洪区的新情况和存在的主要问题；根