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林地是国家重要的自然资源和战略资源，是森林赖以生存与发展的根基，在保障木材及林产品供给、

维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。国务院明确要求“要把林地与耕

地放在同等重要的位置，高度重视林地保护”。为贯彻落实科学发展观，统筹好林地资源的保护利用，不断

增加森林资源，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《中共中央国务院关

于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》（中发[2010]1号）和《全国土地利用

总体规划纲要（2006－2020年）》等法律法规和国家有关林地保护管理的方针、政策，制定《全国林地保

护利用规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）。

本《纲要》主要阐明规划期内国家林地保护利用战略，明确全国林地保护利用的指导思想、目标任务

和政策措施，引导全社会严格保护林地、节约集约利用林地、优化林地资源配置，提高林地保护利用效率，

实现2020年森林覆盖率奋斗目标，实现我国在联合国气候变化峰会上提出的争取到2020年森林面积和蓄

积分别比2005年增加4000万公顷和13亿立方米的目标。《纲要》是指导全国林地保护利用的纲领性文件。

本《纲要》的规划范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。

第一章林地保护利用面临的形势

第一节保护利用现状

根据第七次全国森林资源清查（2004－2008年）结果，全国林地总面积30378.19万公顷，占国土面积

的31.6%；森林覆盖率20.36%。林地中，有林地18138.09万公顷，灌木林地5365.34万公顷，疏林地482.22

万公顷，未成林造林地1132.63万公顷，苗圃地45.4万公顷，迹地（含采伐迹地和火烧迹地）709.61万公

顷，宜林地4403.54万公顷，林业辅助用地101.36万公顷。

党中央、国务院一直高度重视生态建设和林业发展，各级政府认真贯彻落实《中华人民共和国森林法》

等有关法律法规和党中央、国务院的林业发展方针、政策，林地保护利用取得了明显成效。

——促进了国土绿化和森林资源持续增长。我国森林覆盖率已从新中国成立初期的8.6%提高到

20.36%。森林面积达到19545万公顷，比改革开放初期增长61%；森林蓄积量达到137亿立方米，比改革

开放初期增长34%。尤其是近20年来，森林面积和蓄积实现了持续增长。人工林面积达6169万公顷，居

世界第一位，占全球人工林面积的38%。仅“十五”期间，全国植树造林面积就达3993万公顷。

——实现了局部生态明显改善。改革开放以来，国家先后实施了“三北”防护林、天然林保护、退耕还

林、京津风沙源治理等重点生态工程。“三北”防护林工程造林2400多万公顷，工程区森林覆盖率提高了1

倍。天然林保护工程有效保护天然林9500多万公顷，减少森林资源消耗4.26亿立方米。退耕还林工程造

林2600多万公顷，其中退耕地造林900多万公顷，工程区森林覆盖率提高两个多百分点。全国沙化面积由

20世纪末的年均扩展约3436平方公里变为目前的年均缩减约1283平方公里，总体上实现了从“沙逼人退”

向“人逼沙退”的历史性转变。

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——保护了生态区位重要地区的林地资源。2001年以来，共区划界定国家级公益林地10500多万公顷，

中央财政每年支出的公益林补偿费已超过30亿元；建立了各类自然保护区总面积达12200多万公顷，约占

国土面积的12.7%；已建森林公园2151处，总经营面积1597.47万公顷，有效保护了全国生态区位重要地

区的林地及生物多样性。新中国成立以来，国务院确定了重点国有林区，并