政府债券市场化问题和对策研究 .pdf

响躇砌厕omw究

一、政府债券市场化概述

（一）政府债券的概念

政府债券是以政府作为融资方，向社会发行的一种债务凭证，这种债务凭证

主要是为了解决地方政府的资金融资问题。政府债券从形式上来看，与企业债券

相似，是一种有价证券，其向投资方承诺政府会在固定期限内支付利息和偿还本

金。但是政府债券在功能上却有别于企业债券，最初它的出现主要是为了解决财

政赤字，然而随经济环境的变化，政府债券俨然已经成为国家调控宏观政策的

工具了，兼具金融商品和信用工具两重身份，成为政府扩大公共开支的重要手段。

（二）政府债券的发行概况

表1中反应的是2015——2020年全国地方政府债券发行状况，由于资金用

途和归还资金来源的不同，地方政府债券被分为一般债券和专项债券。从图1中

可以看出，2015年——2018年中的一般债券的发行金额高于专项债券的发行

金额，而2019年——2020年中的专项债券的发行金额则高于一般债券的发行

金额。这里的一般债券又称为普通债券，这种政府债券没有规定资金的用途，就

是为了解决政府一般的资金短缺而发行的一种债券。而专项债券的发行就是为了

帮助政府解决一些市政工程款而存在的，这类资金被规定了使用目的，不得用于

政府经费的临时不足。根据债券是否公开发行，又可将其分为公募发行和定向发

行，从图2中可以看出，自2015年到2020年以来，政府债券的公募发行金额

远远高于定向发行数量。公募发行的政府债券是面向社会公众发行的债券，而定

向发行则是政府面向战略投资者而发行的债券。

表12015——2020年全国地方政府债券发行状况（单位：支、亿元）

图12015——2020年全国地方政府债券的一般债券和专项债券统计图

图22015——2020年全国地方政府债券的公募发行和定向发行统计图

（三）政府债券市场化意义

1.为投资者提供更多的投资选择

发行地方政府债券不仅可以帮助政府解决融资问题，还可以为投资者提供更

多的投资选择。债务筹资是指通过负债筹集资金。负债是企业一项重要的资金来

源，几乎没有一家企业是只靠自有资本，而不运用负债就能满足资金需要的。与

普通股筹资相比，债务筹资的资本成本一般比普通股筹资成本低，且不会分散投

资者对企业的控制权。而以地方政府为发行主体的政府债券是高信用等级的债券,

是一种投资风险较低的债券投资，且可以获得良好的投资收益率。

2.有利于加快地方政府现代化治理进程

政府通过发行债券融资，可以推进政府现代化治理的进程。因为政府的专项

债券筹资规模较大，且公开发行的政府债券属于直接融资，发行对象分布广泛，

市场容量相对较大，且不受金融中介机构自身资产规模及风险管理的约束，可以

筹集的资金数量也较多。因为地方政府发行的政府债券的期限可以比较长，且债

券的投资者一般不能在债券到期之前向地方政府索取本金，因而地方政府债券筹

资方式具有长期性和稳定性的特点。在金融市场上，金融机构对较长期限借款的

比例往往会有一定的限制。由于政府债券可以选择公开发行，是否购买政府债券

取决于市场上众多投资者自己的判断，并且投资者可以方便地交易并转让所持有

的债券，有助于加速市场竞争，优化社会资金的资源配置效率，并有利于加快地

方政府的现代化治理进程。

3.有利于化解地方政府的债务压力，完善地方政府债券市场

要加快地方基础建设，政府首先要解决资金问题，也就是说“要发展，先修路”

为地方政府带来了债务压力，地方政府必须要通过利用财务杠杆来解决发展问题。

通过图3可以看出，自2015年至2020年以来，政府债券的发行支数总体是呈

现增长趋势的。从2015年的1035支发展到2020年的1848支,这均说明了

发行政府债券有利于化解地方政府的债务压力。因为1年期、2年期地方政府债

券发行规模较小，因此未做统计，从图4中可以看到，2020年的政府债券发行

期限大致分为7种，5年、7年和10年期的政府债券发行金额比较高，而3年、

15年、20年和30年期的政府债券金额比较少，这说明地方政府债券市场产品

种类趋于完善，通过发行长期政府债券，可以解决企业长期资金的不足，满足发

展长期性固定资产的需要，由于长期负债的归还期长，政府可对债务的归还作长

期安排，还债压力或风险相对较小。

图32015——2020年全国地方政府债券的发行支数

图42020年地方政府债券的定向发行情况

二、地方政府债券市场化发行存在的问题

（一）定