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香港立法会扩权：制度与限度

香港立法会扩权：制度与限度

口周帆，复旦大学港台行政讨论中心副教授、博士

香港立法局／会在过去一个半世纪经受了不少重大转变，由一个在港英时期辅政的谘询组织演化为一个在特殊行政区具有职权以制衡政府的立法机关，并且通过扩大权力和权能的方式发挥制约政府施政的功能。1997年中国恢复对香港行使主权以来，立法会制度性扩权和行为性扩权是香港政制进展的一个明显事实和特征。立法会扩权有政治体制设计的诱因和现实政治进展的推力，这个过程还没有完毕的迹象，甚至有强化的可能，但必需受到根本法和其他法律的制约。

一、立法会扩权的背景

首先，特殊行政区弱立法会体制设计的制度诱因。英国对香港的统治是通过港督集立法权、行政权、防务权于一身实现管治效率，官商共治实现经济富强，立法局是被港督高度掌握成为辅佐行政的机关。英国人留下的是一个权力集中、行政主导的管治制度，商业精英与职业精英的自然倾向是反对整个立法机关开放直选。港英管治后期的香港更得利于祖国大陆的改革开放政策，成为世界上最自由和经济最兴旺的地区之一。保障香港的长期稳定富强，成为“一国两制”根本国策下详细方针政策的动身点和归宿。根本法从香港的法律地位和实际状况动身，确立了以行政为主导的政治体制，其中最重要的就是行政长官在特区政权机构的设置和运作中处于主导地位，行政长官和行政机关拥有实权，这是香港特区政治体制的最大特点。

行政长官既是香港特区的首长，也是特区政府的首长，拥有13项职权：特区政府有6项职权；而相对应的立法会职权有10项。与以行政长官为首的行政权比拟，弱立法会职权的制度设计是事实，主要表现在以下几个方面：(1)立法范围的限制：立法会无权就公共开支、政治体制或政府运作提出法律草案，涉及政府政策的立法建议在提出前必需得到行政长官的书面同意；(2)立法权的不完整：立法会通过的法案除须经行政长官签署、公布方能生效外，还有可能被行政长官发回；(3)立法会无权修改政府提出的财政预算，只能审核、通过（含不通过，但有被行政长官解散的可能）；(4)立法会只能听取行政长官的施政报告并进展辩论，但无权修改及作出打算；(5)议员提出的议案和法案须分别获得功能组别议员和直选议员过半数赞成才能通过，而政府法案和议案只要出席立法会会议的全体议员过半数赞成就可通过（重要议案须2B多数赞成）。

其次，特殊行政区现实政治进展的推力。香港回归后．立法会直选议员由20名渐进增加到30名，占全体议员的半数，议员选民根底扩大后以民意代表自居，引导民意，制造“有票无权”的悲情，批判行政长官由800人的行政长官选举委员会选举产生制度，塑造“有权无票”的舆论。同时，特区政府的管治困难与个别政策失当，社会认受性不高也为立法会扩权供应了现实的借口。九七回归以来，特区政府面临前所未有的挑战：亚洲金融风暴、SARS、美国次贷危机的影响等，特首和政府镇静应对、妥当处理，实现了经济富强、民主进展和社会全面进步。但是，由于政府缺乏长远目标、没有全盘规划、执行上缺乏默契，以致消失局部政策失误，无法解决多项民生问题，惹起民怨，政府管治威信起伏较大。行政主导作为宪制的设想与行政主导作为政治现实之间有较大的落差。立法会通过批判行政长官和特区政府的过失和失策，为自身扩权寻求合理性，猎取民意的支持。

二、立法会扩权的路径

香港是世界公认的法治社会，立法会扩权首选制度性途径，即在根本法授予的职权范围内，充分扩大权力效能。这样，立法会扩权才有公民社会的共鸣。由于根本法在宪制上规制了其立法权、财政权和公共政策权的空间，立法会制度性扩权选择的路径主要是：

第一，就公共利益问题进展辩论，影响行政长官和政府施政。香港昀行政机关和立法机关各自经不同途径产生，行政长官、主要官员跟立法会议员的政治背景并无必定联系，因此，政府的政策、法案、财政预算案在立法会内并无必定的支持。任何一位立法会议员都可以就任何有关公共利益问题提出议案或动议，在立法会进展辩论。一方面以公共性诉求批判政府政策不公正，有利益输送或官商勾结的可能，如“西九龙文化区规划工程”，立法会民政事务委员会和进展事务委员会就成立了一个联合小组委员会，特地监察政府对西九文化区进展规划的执行状况。另一方面，从界别或选民的诉求动身，呼吁政府施政要关注特别群体的利益，如“港深高铁拨款案”。尽管辩论议案不具有立法效力，对政府无约束力，但由于议员假借民意，在辩论中的立场和辩辞却有政治意义和社会影响，并且有可能成为公共政策的议题，甚至进入公共政策的议程。

其次，利用质询权传召政府官员，制衡政