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2022年4期湖南行政学院学报（双月刊）No.4,2022

（总第136期）JOURNALOFHUNANADMINISTRATIONINSTITUTEGeneralNo.136

民主与法治

突发公共卫生事件视域下我国应急管理法律制度的完善

孙学凯

（中南大学法学院，湖南 长沙410083；

中共湖南省委党校/湖南行政学院公共管理教研部，湖南 长沙410006）

摘要：以《突发事件应对法》为代表的应急法律制度存在基本制度不够完善、应急

管理机制设计不够周全、信息发布管理不够规范、公民权利保障有所欠缺等问题。完善

我国应急管理法律制度，需要在价值取向上以人民为中心，制度建构上促进相关法律协

同，机制设计上强化综合管控，应对措施上注重权利保障。

关键词：突发公共卫生事件；应急状态；应急法律制度

中图分类号：D9………………文献标志码：A……………文章编号：1009-3605（2022）04-0030-07

2020年初爆发的新冠疫情阴影已经笼罩全球两年多时间，在这场足以写入人类历史

的重大突发公共卫生事件面前，我国作为最先应对、同时也最成功应对的国家，各项管

控措施得到了全国人民的肯定和支持。但也暴露出了一些短板，其中之一就是应急法律

制度不够完善。谁也无法肯定会不会有下一次突发公共卫生事件、它会何时到来，毕竟

病菌的历史作用在人类史上一直不乏“令人生畏的例子”[1]。当务之急是通过总结这次

疫情应对的经验教训，进一步完善我国应急法律制度，从而理顺应急管理的体制机制，规

范应急管理的权力配置，加强应急状态下公民的权利保护，为包括突发公共卫生事件在

内的应急状态提供法治保障。

一、我国应急管理法律制度现状

总体来看，我国当前应急管理的法律规范数量并不少，大致可以分为两个层面：法

律层面和法规规章等层面。

一是法律层面。在公共卫生领域，全国人大常委会在1989年就制定了《传染病防

收稿日期：2022-04-18

基金项目：湖南省社会科学基金项目“突发公共卫生事件应急法律制度完善研究”（项目编号：

20JD064）

作者简介：孙学凯，男，湖南岳阳人，中南大学法学院博士研究生、中共湖南省委党校（湖南行政学院）

公共管理教研部讲师，主要研究方向：行政法。

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治法》，成为本领域核心法律文本。全国人大常委会分别在2004年和2013年对该法律

进行了修订，并沿用至今。由于突发公共卫生事件只是突发事件应急管理的一个部分，为

了全面统筹相关制度，全国人大常委会在2007年制定了《突发事件应对法》。该法第3

条对突发事件进行了明确界定，并予以类型化，将突发事件划分为四种：自然灾害、事

故灾害、公共卫生事件、社会安全事件。除了以上法律，在其他法律中也有部分条款规

定可适用于应急状态，比如《宪法》第62条、第67条、第80条对紧急状态、战争状态、动

员令做出了规定，此外还有《刑法》《戒严法》《国防法》《国防动员法》《治安管理

处罚法》《防震减灾法》《食品安全法》《安全生产法》中的相关规定等。

二是法规规章等层面。在行政法规、部门规章和其他规范性文件中也有很多针对应

急状态的规定。其中有些是为了配合上述法律实施而专项制定的，如卫生部2003年制

定了《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》。有些是整体性规定，如

国务院2003年制定了《突发公共卫生事件应急条例》（2011年修订），2006年制定了《国

家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发公共卫生事件应急预案》，国务院办公厅

2013年发布了《突发事件应急预案管理办法》，此外还有各部委制定的如《建设系统破

坏性地震应急预案》《农业重大自然灾害突发事件应急预案》等规定。以上是国家层面

的制度，在地方层面还有一些地方性规定。

二、我国应急管理法律制度的不足及表现

我国当前的应急管理法律制度数量不少，但从体系化的角度观察，还是存在一些不

足，表现为以下几个方面：

（一）基本制度不够完善

应急状态的概念内涵本身在学界存在一定争议，但总的来说，无论是“二分法”“三

分法”“四分法”，应急状态是以平时状态（普通状态）为参照所设定。[2]在应急状态

内部区分上，我们可以有别于紧急状态，即将《突发事