国家级经济技术开发区IPO上市探讨 .pdf

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【摘要】为充分发挥国家级经开区对外开放平台作用、优化投资环境、激发

市场活力，同时打好防范化解重大风险攻坚战，实现结构性去杠杠，助力积极的

财政政策加力提效，国务院出台相关政策支持符合条件的国家级经开区开发建设

主体申请首次公开发行股票上市。本文首先对国家级经开区在推动经济发展，深

化改革开放等方的作用进行介绍，然后从政策出台背景研究出发，深入分析现

有的国家级经开区实际情况，对IPO上市中存在的问题进行梳理，为助推国家

级经开区上市提供相应的解决方案建议。

【关键词】国家级经开区IPO上市杠杆

一、引言

国家级经开区开发建设主体俗称“城市建设投资公司”，简称“城投公司”，自

1984年积极推动建立国家级经济技术开发区以来，截至到2018年底，全国共

有219家国家级经济技术开发区。经过34年的发展，国家级经开区对我国经济

发展和国民经济做出了巨大的贡献，成为了我国经济发展的重要增长点，有力的

深化了改革开放、推动了区域的发展、促进了产业结构化调整。但是，在城投公

司不断融资以缓解地方政府资金压力，推动城镇化进程的过程中，伴随着的是我

国宏观杠杆率的快速上升，近年来国家不断制定防范化解债务风险、严控地方政

府债务、实现宏观杠杆率稳步下降等措施来打好金融风险攻坚战。因此，城投公

司如何抓住机遇，努力做好转型，构建核心竞争力变的尤为重要。

为构建国家经开区开放发展新体制、发展高层次的开放型经济、充分发挥产

业优势、带动经济发展，实现“宏观稳杠杆、微观去杠杆”，2019年5月28日国

务院印发《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》

（以下简称《意见》），《意见》提出五个方共22项任务举措，其中最引人

注目的是第二个方“赋予更大改革自主权”下第（八）条中“积极支持符合条件的

国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票上市”。

二、政策出台背景研究

城投公司IPO上市的通道一直开放着，并未做出任何限制，凡是符合条件的

城投公司都可以申请上市，通过梳理当期上市公司情况，我们可以看出全国经开

区开发建设主体上市的共有12家，为何国务院此时需要颁布政策来明确积极支

持符合条件的国家级经开区开发建设主体申请首次公开发行股票上市呢？经分

析，我们不难看出此政策出台背景有如下：

一是努力探索城投公司转型的方向。城投公司多年来一直借助政府的影响力

来开展业务工作，市场化程度参与很低，其公司制度、治理结构和资产资本机构

与当前经济高质量发展要求不相符。国务院出台次政策就是为推进城投公司进行

资产重组、优化股权结构、有效去行政化，让城投公司在管理和运行上向市场化

靠拢，释放其活力，积极进行转型。

二是防范化解地方政府债务。近几年，国家不断出台严控地方政府债务的相

关政策，党的十九大提出的三大攻坚战中防范化解重大风险中也明确指出“防范

化解地方政府债务风险，健全规范的地方政府举债融资机制”，要求各级地方政

府严控地方政府债务增量，严禁各类违法违规举债。城投公司外部融资市场环境

受限，出现融资难的困难局，对以前形成的巨额有息负债需要按时偿还本金和

利息。在此背景下，支持有条件的城投企业上市通过股权融资方式进行融资，能

有效的化解地方政府债务风险，在微观去杠杠的同时兼顾稳增长。

三、国家级经开区IPO上市存在的难点

新政策出台支持符合条件的国家级经开区上市，通过产业政策扶持、财政支

持、融资倾斜等渠道来帮助国家级经开区在资本市场进行股权融资，开辟新的融

资渠道，改善其偿债能力，进而推进国家级经开区高水平开放、高质量发展。但

是，我们更应该看到本次政策出台只是纲领性文件，在大方向上进行了把控，具

体操作细节及配套政策还需相关权力机构进一步明确规范，在现行条件下大部分

国家级经开区离IPO上市的条件存在很大的差距，主要如下：

（一）盈利能力低

按照《首次公开发行股票并上市管理办法》中对财务指标盈利能力要求“企业

最近3个会计年度净利润均为正数且累计超过人民币3000蔑元，净利润以扣除

非经常性损益前后较低者作为计算依据”。从盈利能力角度出发，我们知道大部

分城投企业属于带有政府性质的特殊市场经营体，盈利能力较低，缺少产生收益

的自主经营性资产，收入来源严重依赖政府的补贴，包括专项补贴和财政补贴等,

且每年补贴金额受到国家政策、政府预算