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城市层面促进建筑领域节材降碳政策方案研究报告

ResearchReportOnPolicyOptionsTo PromoteDemandReductionForConstructionMaterialsAtTheCityLevel

摘要

联合国环境规划署（UNEP）指出，预计到2060年，全球材料使用量将增加一倍以上，其中一部分增长归因于建筑部门使用的材料。到2030年，若要实现所有新建筑在运行中的净零排放，建筑材料和设备中的隐含碳必须比现在水平至少减少40%。《中国建筑能耗与碳排放研究报告（2022）》显示，2020年全国建筑全过程碳排放总量约为50.80亿tCO2，约占全国碳排放比重为50.90%，而建材生产阶段碳排放28.2亿tCO2，占全国碳排放总量的比重高达28.2%，中国建筑隐含碳减排潜力巨大。在此背景下，要如期实现“双碳”目标，在城市层面推动建筑领域节材降碳势在必行。本研究在梳理我国促进城市建筑领域节材降碳相关政策并分析其存在问题的基础上，从合理控制新建量和降低建材使用强度出发构建了促进城市建筑领域节材降碳的政策体系，列出了盘活存量建筑、优化新建建筑供给结构、提高建材利用效率和建筑垃圾资源化利用四个维度的节材措施与对应的政策建议清单。同时在构建体系化政策措施选择工具和推进创新性政策措施研究方面提出了深化研究相关建议，为制定促进城市建筑领域节材降碳相关政策提供参考。

全国及各省市出台一系列政策促进建筑领域节材降碳：

盘活存量建筑方面，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲》强调，要有效盘活存量住房资源。实施城市更新方面，如住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知指出，严格控制大规模拆除。提高建材利用效率方面，如国务院办公厅关于大力发展装配式建筑的指导意见明确指出，大力发展装配式建筑。建筑垃圾资源化利用方面，如国务院办公厅印发的《“无废城市”建设试点工作方案》要求，探索实施建筑垃圾资源化利用产品强制使用制度，明确产品质量要求、使用范围和比例。

相关政策实施过程中仍存在的一些挑战：

建筑闲置问题严重，我国房屋空置率高达20%以上，超过世界上绝大多数国家。建筑短命现象存在。由于过早拆除，我国建筑平均寿命仅能维持25～30年。而发达国家建筑的平均寿命则长得多。建筑隐含碳控制力度不足。我国建筑隐含碳排放显著高于发达国家。加之建筑短命现象存在，按建筑寿命摊销计算，每年的建筑隐含碳差距进一步加大。建筑隐含碳政策约束缺失。我国尚无关于限制建筑隐含碳的技术标准，美国、加拿大、爱尔兰等国家均明确提出要限制建筑项目隐含碳排放。我国在设置隐含碳限值促进建筑业加速脱碳方面仍有待重视并加以探索。

挑战背后的原因机制分析：

新建建筑建材消耗源头减量政策重视不足。目前，我国在建筑隐含碳方面的认识仍然不足，政策法规缺乏明确的指导思想，限制建筑隐含碳的技术标准难以出台。

存量建筑管理政策薄弱。当前政策多从促进闲置建筑功能改造再利用等角度出发加以缓解，对于优化调配新建建筑供给结构以减少未来可能发生的空置问题未给予足够重视。

政策没有形成协同合力。各个政策之间缺乏统一的标准和目标，难以形成统一的方向和行动方案。各级政府、部门、地区出台的相关促进建筑领域节材降碳的政策法规、规范性文件等政策信息没有形成相互联系、相互支持的整体。

相关政策缺乏清单式政策选择工具。国家层面多为指导性政策，缺乏地方性细化的政策实施措施。一些地方执行部门无法有效地将指导性政策转化为可执行的具体措施，缺少具体政策措施清单供执行部门选择。

城市层面促进建筑领域节材降碳政策方案呈现：

报告从合理控制新建量和降低建材使用强度出发全面构建了促进城市建筑领域节材降碳的政策方案，分别提出了盘活存量建筑、优化新建建筑供给结构、提高建材利用效率和建筑垃圾资源化利用四个维度的减材措施及其技术标准、经济激励、管理制度等方面的政策建议：

引导闲置建筑功能转换，减少存量建筑空置。即对具备使用功能但因为市场原因空置的建筑进行重新定位，将其转化为符合现代城市市场需求的功能和用途，从而减少对新建建筑的需求。报告提出相关部门应重点加强开展各类型空置建筑盘活试点示范项目，形成可复制可推广的盘活模式和方法，同时出台相应的金融扶持政策。

科学实施城市更新，延长建筑使用寿命。围绕促进城市建筑领域节材降碳的主题，这里指对丧失原有功能的老旧建筑进行适度改造，恢复其使用功能，延缓其老化和废弃的过程，从而减少对新建建筑的需求。报告重点提出应严格控制房屋拆除规模和拆建比例，严格落实房屋拆除工