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海上行政执法体制创建

海上行政执法是我国行政执法体系中的一个重要组成部分，即国家海上行政执法主体执行海洋法律活动的总称。具体而言，是指国家行政机关包括政府及其职能部门，依照法定职权和程序，对海洋环境、资源、海域使用和海洋权益等海洋事务实施法律的专门活动。［1］海上行政执法的范围和内容十分广泛，在范围上包括我国的内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架等；内同上涉及海洋环境保护、海上交通安全、海洋资源保护、海洋维权等各个方面。我国是海洋大国，但绝非海洋强国，长期以来，我国海洋主权一直受到其他国家的侵犯，在东海、黄海、南海同其他国家存在着不同程度的争端，使得我国海上行政执法任务繁重。虽然《联合国海洋法公约》的出台，整合了原有的国际海洋法律制度，并确立了新的海上管辖权制度，各国一般都援引《海洋法公约》作为自己海上行为或处理海洋争端问题时的依据，对海洋秩序的维持有其一定的积极作用。但在涉及至关重要的利益时，如海域划界、岛屿主权归属问题等，没有哪个国家会在法律规定对己十分不利的情况下还会履行条约义务，因此，寻找或制造“历史”的主权依据，或索性以“实际占有和控制”争取利益最大化是国家的首要选择。同时，由于《海洋法公约》是谈判和相互妥协的产物，在很多争论性问题上不得不以模糊的方式设立规则，以求得普遍接受，这种保持的“弹性”或要素的缺失，在一定程度上，恶化了国际海洋秩序的发展趋势。面对这种局面，我国如何在国际社会争得话语权，如何实现对争议海域的“有效控制”，是我国海上行政执法所面临的重要问题，然而，就我国目前的海上行政执法体制而言，能否适应当前的形势需要，是我们所要思考的问题。

一、我国海上行政执法体制现状

我国海上行政执法体制的发展新中国成立后，我国海洋事业得到快速发展，对海洋的管理越来越受到重视。我国海上管理体制的发展大致可分为三个阶段：第一阶段是1964年以前的分散式管理，由于我国长期以来重“陆权”轻“海权”的管理思想，导致我国海洋开发战略不够明确，海上行政执法队伍的建设也相对薄弱，使我国海权屡受侵犯。为了改变这种局面，我国加快了海洋管理工作的建设步伐，设立多个部门来加强对海洋的管理，虽然使我国海洋管理的落后局面有所改善，但同时也造成了执法队伍分散，工作重复的现象。第二阶段是1964年至1978年，在此期间，主要是以海军管理为主，这种集中管理的方式虽然取得了一定成效，但并没有在实质上改变我国分散的管理体制，此时我国的海洋管理体制应是局部统一基础上的分散管理，而且，在当时的特殊历史时期，海军的政治敏感性，容易与其他国家产生不必要的纠纷，不利于海洋管理的常态化，与和平发展趋势相违背。改革开放以后，涉海管理部门不断追求自身的发展，使得海上行政执法与涉海行业或产业管理权力混淆在一起，从而形成了各自为政、多头管理、管理分散的局面。这种混乱的局面不仅浪费了执法资源，增加了执法成本，也大大降低了工作效率。而且，这些执法部门层级较低，缺乏权威性，与加强我国海洋管理的初衷相违背。通过海洋管理体制的演变可以看出，我国现行的海洋行政执法体制是在我国社会主义建设初期的行政管理框架下形成的，其根源可推至我国计划经济时期形成的以行业执法和管理为主的模式，是陆地各行业部门管理职能向海洋领域的延伸。

存在的问题我国现行的海上执法管理体制是在1998年政府机构改革的基础上形成的，［3］目前，我国的涉海执法部门包括海洋局、海事局、渔政、海警等，此外还有环保、检疫、旅游等众多执法部门参与海洋事务的管理。从我国目前的执法机构设置上看，既有各部门的横向执法，也有从中央到地方的纵向执法，但没有一支综合的海上执法队伍，采取的是以各涉海部门执法为主、其他部门协调为辅的执法体制。从表面上看，属于“各司其职，齐抓共管”，但客观上造成了机构设置重复、权属不清、效率低下、法律滞后等问题。目前，我国不断加大海洋事业的投入，各部门的执法船舶、人员和技术装备等相当完备，可是面对我国的海洋管理，为什么总显得力不从心，鞭长莫及呢？各部门之间也多次尝试组织联合执法，但效果并不理想，因为种种原因无法坚持下去。事实上，对于多部门的执法体制，势必会造成对自己有利的执法活动，你争我夺；对自己不利的执法活动，相互推诿。由于现行的体制问题，在制定《海洋环境保护法》时，也不得不将其执法权分散到各个部门，致使该法实施二十多年来，我国的海洋环境不但没有得到改善，相反污染问题日益严重。由此可见，部门虽多，效率低下。2000年，广东海监对珠江口地区开展开采海砂用海检查时，曾与海事机构出现纷争。2001年，广东一桩海洋倾废违法案件最后以行政诉讼形式对簿公堂，竟主要是为了解决海监与水利部门各自职责管辖范围的争议。在我国现行执法体制下，面对各执法主体之间各自为政、缺乏协调，权属不清、交叉执法的局面，出现上述情形也就