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推进形成主体功能区的财税政策

内容摘要：根据主体功能区规划思路与财税政策工具特点，本文提出了我国推进形成主体功能区财税政策的主要目标：一是确保四类主体功能区享有均等化的基本公共服务，二是引导资源要素合理向目标功能区流动，三是完善市场化财税工具，引导、调节市场主体和居民行为，促进资源节约与环境保护。分析了要实现这些目标所需要具备的有关条件，以及财税政策如何在创造这些条件中发挥作用。并针对四类主体功能区特点，分别提出了相应的财税政策建议。

关键词：主体功能区，基本公共服务均等化，财税政策，政府间转移支付制度

推进形成主体功能区是一项十分复杂的系统工程，需要国家一揽子综合政策的支持。而我国现行政策体系与构建主体功能区的要求还不相适应，需要进一步调整和完善。结合主体功能区划要求和财税政策职能特征，推进形成主体功能区的财税政策目标，主要包括以下三个方面：确保四类功能区享有均等化的基本公共服务(基本公共服务均等化最终强调的是一国全体公民，无论所处地域、性别、民族、地位、财富等的差异，都享受一定基准以上的基本公共服务。虽然不一定由政府直接提供，一般认为基本公共服务是政府的职责所在，推进基本公共服务均等化，很大程度上将依赖于政府的行动。所以，强调实现四类主体功能区之间基本公共服务均等化，并非一定着眼从四类功能区出发。因为只要所有的行政区实现了基本公共服务均衡化，四类主体功能区之间自然也实现了均等化。根据主体功能区规划的思路，设定四类功能区之间基本公共服务均等化这一目标是完全合理的，但考虑到我国的行政和财政体制现实，要实现这一目标，以优先推进行政区域间的基本公共服务均等化为途径，可能更具有现实操作性。引导资源要素合理向目标功能区流动；完善市场化财税工具，引导和调节市场主体和居民行为，推进资源节约、环境保护与可持续发展。而四类功能区内的居民是否享有基本公平的公共服务，既是差别化区域协调发展战略的目标之一，更是真正引导人口资源流动并最终形成主体功能区的基础。从某种程度上讲，四类功能区推进形成的进程将直接受基本公共服务均等化的程度影响。所以，三大目标中又以第一个目标最为重要。

一、财税政策工具框架与潜在政策着力点

为了实现以上三大目标，我们首先分析其需要具备的基本条件是什么；为了创造这些条件，在整个财税政策工具框架中有哪些工具能排上用场；并结合现实针对性和可操作性，具体分析哪些政策是潜在的着力点。

实现目标所需要的基本条件

目标一：四类主体功能区基本公共服务均等化

此目标能否实现，关键取决于以下三个基本条件：第一，各地提供基本公共服务的能力；第二，各地基本公共服务基础条件和单位供给成本；第三，各地提供公共服务的责任心和努力程度。其中，基本公共服务的提供能力又主要取决于各地实际财力和管理能力；公共服务的基础条件主要受各地历史投入和单位供给成本差异影响，而单位供给成本差异又主要受地理区位、自然环境、人口密度等综合因素影响；责任心和努力程度则主要取决于制度设计、绩效监督与激励安排。对于基础条件和单位供给成本相对一致的两个地区而言，如果假设其管理能力相当、制度设计与激励安排也基本一致，则地区公共服务均等化程度将主要取决于地区财力的均等化程度。这也是当前很多讨论集中到完善我国中央与地方财税体制，改革转移支付制度上的主要原因。

为创造以上条件，当前财税政策的努力方向：一是推进各类主体功能区之间基本财力均等化；二是在财力均等化制度设计中，要充分考虑各地基础条件和成本差异，而且要有有效的激励安排，以保障公共服务支出优先地位，并取得切实实效。从政策着力点看，要推进地区财力均等化无外乎两条办法：第一，加强各地区自有财源建设，提高自身汲取财力的能力。这种方法不但需要较长的时间，而且由于发展水平、资源、区位和环境等方面的差异，地区间财力差异会一直存在。另外，我国长期的实践表明，如果过度依赖于自身财源建设，必然会出现因追求财政收入而出现与主体功能定位相冲突的开发行为。第二，通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，保证所有地区的财力都能支持基本公共服务的提供。当然，“财力均等化”并不能真正保证“公共服务均等化”，而只是后者的重要条件。在完善转移支付制度的过程中的基础上，还必须加强公共服务的绩效评估与监督考核，将公共服务作为政府考核的核心内容。必须加强政府管理能力建设，改善政府人力资本质量，提高政府管理的效率和能力。

目标二：引导资源要素向目标功能区流动

资源要素在区域间的流动主要是依靠市场机制来完成，而财税政策通常只是发挥一定的引导性作用。根据主体功能区划总体战略思路，在资源要素流动方面，主要包括以下几个方面：引导资本、劳动力和技术向重点开发区流动；引导人口从限制开发区和禁止开发区迁出，推进生态移民；引导优化开发区加快技术创新