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预算理念政府预算管理

一、现代预算理念下的政府预算剖析

传统预算理念认为，政府预算只是一个资源配置过程，它是通过公共选择这种非市场机制来完成资源配置的。实质上，这是一种投入预算理念，它的侧重点就在于预算资金的投入、分配、使用等过程，对预算资金的使用结果较为忽视，只管过程而不管结果。但按照现代预算理念，政府预算并不单单是一个投入的过程，而更重要的是预算投入所产生的结果，讲求效率，这实质上是一种产出预算理念。现代预算理念的变化，主要是因为：在现代市场经济中，社会公众与政府之间的关系本质上是一种委托—代理关系，即社会公众委托政府为其提供公共产品或者服务，政府要履行这方面的责任就需要一定数量的社会资源来承担代理成本，这是政府为社会公众提供公共服务所形成的损耗，而这些社会资源就是政府通过税收、收费、国债等形式筹集到的现金流量，以及由过去和当前筹集到的现金流量所形成的存量资产[1].其实，政府所掌握的这些社会资源从根本上来说是属于社会公众的，社会是政府财产的最终所有权者。因此，其在享受政府供的产品与服务的同时，也应该有权知晓政府所提供的公共产品或者服务在数量、质量和范围上是否满足其要求。也就是说，社会公众要求政府的代理行为必须是有效率的。而从经济学的角度看，预算其实就是政府进行代理行为即提供公共产品或者服务的一种体现，政府需要遵循社会公众的意志进行活动，那么，政府预算也就应该树立现代产出预算理念，将之建立在一种效率的基础上。这里所说的效率，也可以说是绩效，其实就是一个效益与成本之间的对比关系。效益越高，成本越小，则效率越高；反之，效益越低，成本越高，则效率越低。对于效益这个问题，它通常包括经济效益和社会效益两个部分，前者是可以用货币来直接衡量的，而后者是无法用货币来直接衡量的，它的高低不单受行为主体决策影响，还受各种复杂的外部环境所左右，这是较难控制和准确计量的。而政府预算作为一种非市场化的行为，它为社会公众提供的公共产品或者服务具有较强的外部性，一般来说，其产生的社会效益高于经济效益，在这种情况下，我们是无法准确衡量政府预算所产生的效益。对于成本，无论是市场行为还是市场性行为，一般都表现为流量资产和存量资产，这在我们当前技术条件之下，它们都是比较容易准确衡量的。因此，我们在对政府预算作绩效评价的时候，更为重视的就是一个成本问题，即在预期带来同等效益的前提下考虑所需要的成本数量[2].在这种情况下，能否准确、全面地核算政府成本或花费就成为我们进行政府预算绩效评价的关键性问题了。一般地，我们要核算政府预算的成本，也就是核算财政支出的成本，主要是通过预算和决算所表现出来的结果来进行，它表现着政府的花费，预决算反映的情况真实与否直接关系到成本核算的结果，进而影响到绩效评价问题。因此，我们必须建立一种能够准确、全面反映政府所有花费情况的政府预算制度。

二、我国现行政府预算管理制度与现代预算理念的冲突

11法定政府预算

过去，我国预算法及其预算法实施条例将政府预算范围仅界定为税收收入、依据规定应当上缴的国有资产收益、专项收入和其他收入等，但在实际中还存在着大量的预算外资金。预算外资金是在我国改革开放过程中出现的一个范畴，是政府开始有意识地将原来纳入政府预算范围内的资金拿出一部分，不再列入政府预算，由地方、部门和企业事业单位按照国家规定范围筹集和使用的资金。当前，我国预算外资金规模迅速膨胀，与预算内资金的日益严重短缺形成了鲜明的对照。这种预算外资金的存在，在调动各地方、部门和企业事业单位的筹资积极性和维护其自身发展等方面的确起到了非常重要的作用，但同时也存在着很多问题：一是预算外资金的取得主要与各地方、部门和企业事业单位所掌握拥有的权力有关，权力越大，则可能获取的各种预算外资金就越多。由于各地方、部门和企业事业单位所拥有的权力存在极大的差异，因此，它们之间存在着财力分配的不公平问题。二是各地方、部门和企业事业单位为使自身财力得到最大的保证，它们往往以各种形式向社会公众任意收取预算外资金，甚至违法违规，这不但导致了预算外资金急剧膨胀，而且还加重了社会公众的负担。

为了克服这些问题，我国对预算范围进行了部分的调整，除把预算内资金纳入管理外，还把大量预算外资金统筹进来进行管理，具体包括两方面：一方面目前已经纳入我国政府预算范围但没有明确法律规定的十三种政府性基金收支。另一方面，还有大量属于政府财政资金，应当纳入政府预算，但缺乏明确的法律依据，因而将它们作为预算外资金，只在形式上进入政府预算管理范围。这主要有：一是社会保障资金。社会保障资金是由政府强制执行，保障所有公民的基本生存权利，从而维护社会稳定的一项基本政策。这部分资金当然应当进入政府预算统一管理。目前，这部分资金虽然进入了政府预算范围，在政府预算中有所体现，但这部分资金只是