零基预算：财政制度改革进程与影响.docx

正文目录

一、我国政府预算制度发展历程回顾 3

（一）1978以前：“高度集中、统收统支”预算体制 3

（二）1978—1998年：恢复预算编制 3

（三）1999—2012年：预算制度逐步完善阶段 4

（四）2013年至今：预算制度深化和完善时期 5

二、“零基预算”的基本概念 6

三、“零基预算”对预算制度的影响 7

四、“零基预算”改革的实施情况 9

五、“零基预算”改革的成效与展望 11

图表目录

表1：零基预算与基数预算的差异 7

表2：2023年度各省份预算执行和其他财政收支审计报告关于预算编制与管理问题的表述8表3：实施零基预算改革的省级行政区 9

表4：省以下行政区零基预算改革试点 10

表5：省以下行政区实施零基预算改革成效 12

表6：省级行政区实施零基预算改革成效 12

一、我国政府预算制度发展历程回顾

预算制度是财政制度的核心。1949年以来，我国政府预算制度的发展可以大致分为四个阶段。

（一）1978以前：“高度集中、统收统支”预算体制

1978年以前，中国实行“统收统支”的财政体制，相应的也就形成了“高度集中、统收统支”的预算编制模式。在此架构下，中央对财政资源统一调配，而地方财权受限。由于当时的内外部环境变化较快，预算制度也进行了多次局部调整，但基本延续了这一框架。尽管1951年政务院发布了《预算决算暂行条例》，对预算编制方法和程序进行了初步规定，但由于多种因素影响，预算编制程序长期未处于正常运行状态。

收支特性：财政预算公共事务与企业事务界限模糊，预算收支规模超出社会公共需要的范畴。彼时经济结构单一，工农业产品存在“剪刀差”，全社会的生产剩余主要体现为国有企业利税，而几乎国有企业的全部生产剩余又纳入财政

预算。收入方面，财政预算既调节生产外分配关系，又涉生产内分配；支出上，财政预算包揽公共物品供给，还直接为国有企业注资、弥补亏损，代行市场部分功能。

预算编制：预算形式上主要采用单一预算，强调预算平衡、消除财政赤字。主要沿用基数法编制预算。编制程序上则采取上下结合、逐级汇总的方法。预算管理较为粗放，编制透明度不高。

1978年之前，虽无成型的预算法，但已有一些财政管理规定保障预算基本运行。这些规定虽较为简单，却为后续《预算法》的颁布奠定了实践基础，各方面的政策试点、经验教训也为后来向法治化轨道的迈进提供了重要参考。1

（二）1978—1998年：恢复预算编制

改革开放后，我国从内容和程序上恢复了预算编制，按照法定程序，国家预算报告向全国人大提交并经审议批准后予以执行。同时还对传统的预算制度进行了一系列改革。

复式预算探索：1991年国务院颁布《国家预算管理条例》，并于1992年正式实施。1992年开始试编复式预算，划分经常性与建设性预算。1995年《预算法》提出构建含“四本账”雏形的多轨式复式预算目标，包括公共预算、国有资本

经营预算、社会保障预算、债务预算等部分。

制度规范：1994年《中华人民共和国预算法》正式通过，并于1995年施行，

《国家预算管理条例》相应废除。新预算法详细规范了预算的各关键要素。1995年国务院颁布《中华人民共和国预算法实施条例》，对预算法的各项规定进行解释，并给出了各级政府实施预算法的实际指引。同一时期，分税制改革正式展开。1998年，全国人大预算工作委员会成立，旨在协助财政经济委员会承担预决算方案审查和监督预算执行方面的工作。1997年财政部颁布了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计准则（试行）》、

1文炳勋.新中国成立以来财政预算体制的历史演进[J].中共党史研究,2009,(08):21-28.

《事业单位会计制度》，完善了支持预算制度的会计体系。

“预算外资金”管理：面对预算外资金乱象，1996年国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》、《预算外资金管理实施办法》、《中央预算资金财政专户管理暂行规定》等，将游离的预算外资金尽量纳入预算管理、禁止将预算

内资金转移到预算外、严控预算外资金规模。要求预算外资金上缴财政专户，实施“收支两条线”管理模式。

债务制度形成：收支平衡的硬性要求被打破，1979年恢复外债，1981年恢复内债。这一时期仅允许发行国债，发行预算经全国人大审批后开始发行，发行规模一般不能突破也不能减少。1998年，为了实施积极的财政政策，财政部将部

分国债贷给地方政府，以满足地方的债务融资需求。2

零基预算的初步尝试：1980年开启的“包干制”改革和1994年分税制改革赋予地方一定财权，多地开始结合自身的实际情况探索零基预算。借鉴国外的优秀