专项债的新变化.docx

内容目录

TOC\o1-2\h\z\u1、专项债的起源 6

2、专项债发行规模不断增加 8

3、专项债使用范围持续扩大 10

、动态优化专项债投向领域 10

、不断扩大专项债用作项目资本金范围 13

4、对专项债管理更规范，更好发挥逆周期调节作用 16

、专项债规模实行限额管理，风险更可控 16

、强化专项债使用“负面清单”管理，使用更灵活 17

、专项债“提前批”，发力更靠前 19

5、风险提示 19

图表目录

图1：1997年以来地方政府性债务规模逐年增长 7

图2：2008、2009年新增人民币贷款大幅增加 7

图3：地方政府新增专项债券额度 9

图4：地方政府专项债券发行情况 9

图5：地方政府专项债投向领域动态优化 12

图6：地方政府项目收益专项债分类及其余额占比 13

图7：地方政府专项债用作项目资本金投向领域不断扩大 14

图8：地方政府新增专项债券用作项目资本金情况 16

表1：各地区政府性债务发生的时间 6

表2：2010年底地方政府性债务举借主体情况 7

表3：2010-2013年地方政府债务规模情况 8

表4：地方政府债券存量类型分布 10

表5：2017-2019年土地储备和棚户区改造专项债发行规模 11

表6：地方政府专项债券可用作项目资本金的行业（22个） 15

表7：地方政府债务余额和限额情况 17

表8：地方政府专项债券禁止类项目清单 18

表9：地方政府专项债券项目“自审自发”试点地区名单 19

2024年中央经济工作会议明确提出，“增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。2024年全国财政工作会议指出，2025年将“安排更大规模政府债券，为稳增长、调结构提供更多支撑”。2024年12月25日，国办发文规定实行专项债投向领域“负面清单”管理，未纳入清单的项目均可申请专项债资金，专项债用作项目资本金范围被扩大至22个领域，并决定在10省（市）和雄安新区开展专项债项目“自审自发”试点。

自2015年地方专项债首次发行以来，额度不断增加、使用范围持续优化、使用效益不断提升、风险管理逐步科学，日益成为积极的财政政策重要工具之一，发挥着带动投资、扩大内需、补齐短板、稳定经济运行的宏观调控作用。

上篇报告《怎么看财政赤字？——财政系列研究之一》主要回顾了全国财政赤字和债务的来龙去脉，本篇报告则从地方视角出发，梳理和探讨专项债的起源以及管理使用方面的新变化。

1、专项债的起源

早在1979年，全国有8个县区承担本级政府负有偿还责任的债务。此后，各地

开始陆续举债，其中：共有28个省级政府在1981至1985年间举借负有偿还责

任或担保责任的债务；市县级政府在1986至1996年间举借债务，涉及293个

市级和2054个县级政府。到了1996年底，全国所有省级政府、392个市级政府中的353个（占比90.05%）以及2779个县级政府中的2405个（占比86.54%）均已举借债务。至2010年底，全国仅54个县级政府未举借政府性债务。

表1：各地区政府性债务发生的时间

时间段

省级

市级

县级

当期开始举

借个数

累计个

数

累计占总

地区比例

当期开始

举借个数

累计

个数

累计占总地

区比例

当期开始

举借个数

累计

个数

累计占总地

区比例

1979-1980

0

0

-

4

4

1.02%

51

51

1.84%

1981-1985

28

28

77.78%

56

60

15.31%

300

351

12.63%

1986-1990

5

33

91.67%

121

181

46.17%

833

1184

42.61%

1991-1996

3

36

100%

172

353

90.05%

1221

2405

86.54%

资料来源：审计署，

1994年分税制改革，地方政府税收的分成比例下降，但支出责任有增无减，地方财政支出压力逐渐增大。同时，政策明确规定地方不允许发债融资，地方发展资金需求与支出缺口不断扩大。在这样的背景下，地方政府平台公司开始出现。

1998年地方融资平台公司开始进入稳健发展阶段。1998年底，国家开发银行与安徽芜湖市政府签署协议，将若干个单一城建项目打捆，由政府指定的芜湖建投公司作为统借统还的借款法人，贷款担保和还款来源由市政府保证。“芜湖模式”，即市政基础设施“打捆贷款”模式，1998年在全国范围迅速推广，各省市纷纷成立各类融资平台公司。国开行推动芜湖市政府实行土地出让招拍挂制度，芜