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中国古代的行政体系陕西师范大学历史文化学院王双怀
中国古代的行政体系包括中央行政体系和地方行政体系。历代王朝都十分重视行政体系的建设。在数千年漫长的历史岁月中,行政体系经历了一个发展变化的过程,各个历史时期的情况是不尽相同的。
一先秦时期的行政体系
周王室的官僚机构分为两大系统,即卿事寮和太史寮。卿事寮即卿士寮,其职权是主管“三事”和“四方”。卿事寮的长官,西周初期是太师或太保,西周中期以后为太师,其属官主要是“三司”,即司徒、司马、司空。太史寮掌管册命、制禄、图籍、祭礼、占卜、礼制、时令、天文、历法等。太史寮的长官是太史,既是文职官吏的领袖,又是神职官吏的首领。
2、地方行政制度商周时期,特别是在西周时期,普遍实行分封制度。所谓“分封”就是封邦建国:把天下划分为若干区域,分封给宗室子弟和功臣,让他们代表周王朝对这些地方进行直接统治。西周前期曾进行过两次大分封。第一次是在武王克商后,第二次是在周公东征后。第二次大分封后,分封成为一种常规制度,直到西周中、晚期,王室还陆续分封过一些诸侯。据文献记载和考古资料,西周分封的诸侯国很多。其中比较重要的诸侯国有卫、晋、鲁、燕、齐、宋等。
春秋战国时期逐渐形成郡县制。郡的普遍设置在春秋晚期,起初多设在边远荒凉之地,因而郡的面积较大,但地位比县要低。后来出现在郡设县的情况,于是郡的地位有所提高,由低县一等演变为高县一级,最终形成了郡、县两级制的地方组织。
二秦汉时期的行政体制
皇帝三公九卿郡县皇帝九卿三公郡县
2、地方制度秦统一后,郡作为军事防备区的历史相应结束,而转变为中央和县之间的一级地方政府。郡守既是军事长官,也是行政长官,另设郡丞、郡尉协助管理行政和军事事务。郡县乡里的地方行政体制最终定型。秦初分天下为三十六郡,后来增至四十余郡。
汉初实行郡国并行制度。
郡是地方上最高的行政机构,其长官有郡守、郡尉和监御史等。郡守掌管全郡政务,郡尉掌管郡中军事,监御史负责监察工作。一郡之内辖若干县,设县令或县长,掌管全县政务。另设县尉掌管军事,设县丞协助县官并负责司法。一县之内分为若干乡,设三老掌管教化,啬夫管司法和征税,游徼管理治安。乡以下的基层组织是里,设里正和监门。郡县的长官亦由皇帝任免,不得世袭。
郡县制的推行对于结束诸侯割据的局面,对于维护国家的统一,都具有重要的意义。这一套统治机构,好象一张庞大的权力网,从中央到郡、县、乡、里以至什、伍,层层控制,整个权力集中到中央,再通过中央集中到皇帝,对提高行政效率和维护国家的统一有显著作用。
西汉前期,郡国大量增加,中央感到不易统辖,便试图采取一套新的建制。汉武帝时,根据《尚书·禹贡》和《周礼·职方》中有关“九州”的记载创立州制,在全国设立了冀、兖、青、扬、幽、并、荆、豫、徐、凉、益、朔方、交趾十三个州。中央向地方派遣刺史。将全国分为十三个监察区,称为“州部”。每个州部设刺中史一人,“以六条问事”,代表皇帝监察地方,使各级地方官吏和豪强不敢过分违法行事。另设司隶校尉部,管理畿辅及其附近地区。东汉时,省并朔方刺史部,改交州刺史部为交州,又为各刺史部设立固定的治所。当时十三州部共辖105个郡国。
州的演变过程表现出中央和地方权力的矛盾。西汉初置州之际,便有加强中央集权的目的。州置刺史,刺史可以监督郡太守,但它的职位比太守为低。东汉末改刺史为州牧,一跃而成为封疆大吏,遂失去了立州的本意,使州最终失去了它原来的重要作用,变成了和郡一样的机构。
三魏晋南北朝行政体系1、中央制度魏晋南北朝时期社会动荡,政权更替频繁,中央行政管理体制也比较混乱。其趋势是在东汉官制的基础上形成二相、八公、诸省、诸监、诸台、诸卿、诸卫等中央行政组织。北魏孝文帝即位后,曾于493和499年两次颁布职员令,在中央逐步建立三省制。
四隋唐时期的行政体系
隋代中央官制内史舍人四人给事郎四人左、右丞各一人内史侍郎二人黄门侍郎二人左、右仆射各一人内史令二人纳言二人尚书令一人内史省门下省尚书省六部:尚书一人、侍郎一人、郎四人如吏部:吏部尚书、吏部侍郎、选部郎九寺:卿一人、少卿一人、丞如太常寺:太常卿、太常少卿、太常丞
唐朝除将隋朝的内史省改名中书省,内史令改名中书令,门下省长官纳言改名侍中外,其余名称、长官、职能和性质均同隋制。武德年间仍以三省长官充任宰相。其后尚书令虚设不授,往往给一些官职较低的官吏加上“参预朝政”、“参知政事”和“同中书门上三品”、“同中书门下平章事”等头衔,使其成为宰相。唐初还设立政事堂,作为宰相议事之处,始设于门下省,后又迁中书省。开元年间,又改名中书门下,堂印也改为“中书门下之印”。
唐三省六部二十四司一台九寺五监示意图中书省门下省尚书省御史台内侍省殿中省工部刑部兵部
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