城投债季度报告：化债攻坚，转型可期-基础设施投融资行业2024年度政策回顾及展望 20250113 -中诚信.docx

城投债季度报告

化债攻坚转型可期

——基础设施投融资行业2024年度政策回顾及展望

政府公共评级一部

中诚信国际信用评级有限责任公司

中诚信国际基础设施投融资行业

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化债攻坚转型可期

——基础设施投融资行业2024年度政策回顾及展望

一、政策回顾

近年来，基础设施投融资（以下简称“基投”）行业相关政策以管控和化解债务风险为主基调，政策管控力度逐步由松到紧，管理机制从无到有，逐步完善，模式特点由以堵为主过渡至疏堵结合，手段逐步多元化；同时，基投企业的改革发展也经历了从无到有，从粗放到具体的变化；“一揽子化债”开启以来，基投企业相关政策的广度和力度前所未有，并开始强调化债与发展并举。

基投公司作为地方政府发展经济的重要抓手，自成立以来就承担着重要的基建职能及投融资角色，行业的监管政策重点关注债务风险防控和化解，近年来随着外部经济环境的变化而逐步收紧，政策端逐步关注基投企业的债务化解和转型发展，截至目前，相关监管政策大致主要经历了四个阶段。第一阶段是2010年“19号文”1出台后，政府开始对基投企业规范化监管，但整体基调表现为“重堵不重疏”，对信贷管控较为严格，债券、非标等管控较松，在此期间，由于基投企业尚处于大规模前期发展阶段，政策鲜有关注基投企业改革与转型发展；第二阶段起始于2014年“43号文”以及新预算法发布，监管政策基调主要体现在构建新的债务管理框架、规范运行机制、厘清基投企业与政府的关系、开启大规模的政府债务置换，政策力度趋严，但开始疏堵结合。在此期间，政策开始关注国企深化改革，对基投企业分类管理，剥离不相关的公共职能；第三阶段始于2018年“27号文”，政策重心落脚在隐债化解，政策进一步规范基投企业融资，基调整体较上一阶段趋严，但强调保障基投企业合理融资，政策指导化债的方式开始多元化，实施措施因地制宜差异化。此外，政策还加快地方财政体制改革和国企深化改革，开始统筹推进基投行业的化债与发展；第四阶段自2023年中央政治局会议“一揽子化债”开启，“35号文”发布，进一步强调防风化债，压实责任，监管力度更严，多部门联动，

多措并举，因地制宜实施，同时强化政府债务管理机制，要求建立长效机制，大力推动基投企业专业化整合和市场化转型，加快清理退出，强调化债与发展并举。

1文件名称详见附录一，下文“43号文”、“27号文”、“35号文”、“47号文”、“14号文”、“134号文”、“150号文”等相关文件同理。

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图1：近年来基投行业主要政策文件及相关政策基调

资料来源：公开资料，中诚信国际整理

在“一揽子化债”政策的指引下，2024年基投行业政策整体维持“控增化存”的主基调，具体着眼于对前期化债政策的补充细化，完善化债路径及行业退出机制，规范债融市场，保压结合，下半年以来，重大利好频出，财政支持力度前所未有。同时，政策要求完善债务风险管理机制，压实责任，并推行财税体制改革，引导财力向地方倾斜。此外，政策还突出化债与发展统筹均衡，强调优势区域的带动作用，利好基投企业转型和发展。

在2023年“一揽子化债”政策的指引下，2024年以来，基投行业相关政策2仍主要体现对债务风险的严监管，维持“控增量化存量，统筹化债和发展”的主基调，政策特征总体表现为各项增量支持政策陆续出台，及对此前化债政策的进一步调整和优化，下半年化债利好释放力度前所未有，同时更加突出化债与发展的均衡。全年的基投行业相关政策围绕化债和发展两大主题不断深化落实，政策导向主要特点如下：

第一、化债政策补充细化，规范债融，保压结合，明确退平台机制，财政支持力度前所未有。

2023年“35号文”和“47号文”出台之后，金融机构在各省参与化债的推进情况分化明显，且针对重点省份非持牌非标融资和非重点省份非标融资的置换工作进展普遍缓慢。化债政策补充细化方面，2024年以来，“14号文”、“134号文”、“226号文”陆续印发，进一步细化重点省份及非重点省份的化债要求，落实非标债务的置换要求，并敦促金融机构积极参与置换非标。规范债融方面，收紧境外债发行审批，审核标准向境内债券市场看齐，支持和鼓励优质企业发行外债促进实体经济高质量发展，上交所调整债券审批发行结构，引导优质主体发行产业债，支持优质基投企业的合理融资，整

22024年具体的相关行业政策文件、会议、事件情况详见附录二。

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体保压结合。2024年8月，四部委联合发布“150号文”，针对“35号文”和“134号文”以来基投企业陆续出现的退平台现象，明确了退出机制和后续安排，化债实施路径进一步规范和完善。

7月的中