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制度变迁与中国近代厘金税(1)

内容提要：“厘金”作为近代中国财税制度中的一个“怪胎”，给近代中国的政治经济带来种种弊害，以至竟被世人斥之为“恶税”。作为一项正式的制度安排，厘金的产生和裁撤都有着制度方面的原因，本文从制度变迁的角度分析了中国近代的厘金制度。

关键词：厘金税裁厘制度变迁

熊彼特早就指出：“历史的叙述不可能是纯经济的，它必然要反映那些不属于纯经济的制度方面的内容。”①在近代中国厘金税的研究中，历史学者们几乎都从历史学的角度对厘金税的产生和危害展开了热烈的探讨，提出了一些具有启发性的结论。笔者在这里从制度安排与变迁的角度，尝试对厘金税做出诠释。

一、近代税收制度的需求与供给

观察近代中国的财政收支状况，我们发现导致清末税收制度不均衡的原因大致有如下三点

1.清朝前期，统治阶级的奢侈腐败之风盛行，及至嘉庆、道光两朝，中央财政收入因地方的肆意浮收与加派而锐减，加上川楚不断用兵、黄河水患频繁、农民起义此起彼伏，国库日趋支绌。清政府存银从乾隆四十六年的7000余万两到道光三十年已经降至800余万两，其财政状况为有清以来所仅见，不过左腾右挪，尚能勉渡难关。②

2.鸦片战争爆发后，除去战争损失外，清政府又背上了沉重的赔款和债务负担。从道光二十二年至光绪二十七年的59年中，清朝的对外赔款总额达亿余两，债务支出需每年偿付2800多万两，另洋务费开支每年需两千余万两。③

3.自太平军兴起后，各省多以镇压太平军为借口，截留田赋，以备急需。庚子赔款以后，因赔款数额巨大，中央无力偿还，遂将赔款数额分摊于各省，于是各省便以分担赔款之名而获得就地自由筹款之权。及至民初，因时局动乱，各省田赋多被地方军阀所截留或擅自挪用。从此以后，清政府的中央集权财政管理体制完全被破坏了。④

制度变迁是一种从初始均衡经历了由外在事件导致的不均衡，从而衍生出安排创新的压力，最后达到一种新的均衡的过程。“法律上或政治上的某些变化可能影响制度环境，使得某些集团实现一种再分配或趁机利用现存的外部利润机会成为可能”。⑤这是诺斯和戴维斯所说的三种安排创新的压力中的一种。很明显，在厘金制度创立前，鸦片战争后大量战争赔款和太平天国起义这些政治上的变化大大影响了制度环境，政府急切需要寻找一种新的有效的制度安排来扩大财政收入。可以说当时政府对于一项新的税收制度的需求越来越强烈。

一般来说，制度的供给总是落后于制度的需求，因为在大多数情况下制度的供给是应制度的需求而产生的。但是拉坦指出：“制度变迁也可能是有政治家、官僚、企业家及其他人指导他们日常活动时所实施的创新努力的结果。”⑥道光十三年，老河口地区因连遭水患，急需治洪经费，而当时中央又无力接济，遂由地方政府采取劝商捐助“经费”的临时筹款方式，以济急需。此后，又有1840年林则徐充军新疆伊犁期间，以兴水利、行屯田为名，对当地商民实施自行捐助“一文愿”的筹款方式。⑦咸丰三年，清政府刑部侍郎雷以诚在扬州帮办军务，因部拨军饷未能接济，分摊各省协饷又一直不到，为急筹军饷，他于长江边上设局，对往来船只劝捐助饷，成效颇为显着。但劝捐毕竟是“劝”，并非长久之计，于是采纳了幕僚张江的建议，试行“商贾捐厘”之法，既不称征厘，亦不称抽厘，而谓之“捐厘”，既类似捐输，又能长久课征，可谓煞费苦心，未料其税源确为丰厚，大助军饷。⑧诺斯和戴维斯在《制度创新的理论：描述、类推与说明》一文中指出：“在菜单上的选择方案的限制分布愈大，时滞将愈短。如果一些选择明显优于另一些，选择时间将缩短。”⑨显然以上这些现有的成功经验无疑加快了制度创新的速度，缩短了制度需求与制度供给之间的时滞。于是接下去又有了“咸丰三年9月，雷以诚派人去扬州附近的仙女庙、邵伯等镇，劝谕捐厘助饷，收效甚大。次年雷以诚上奏朝廷，要求在江苏各地仿行办理，其后不久推行与各省。咸丰末年，已遍及全国，但此时捐厘，已免‘捐’的意思，而成为正式的税收了。”⑩至此，厘金税作为一项新的正式制度被确立了，这一项自上而下的强制性制度变迁完成了，制度从短期的不均衡又重新回到了均衡。

二、南京国民政府以前的裁厘

厘金税虽然作为一项正式制度被确立了，但是“由于中央未能对厘金的课征形成强有力的统制，因而厘金征收往往成为地方的一种权益”。A厘金征收没有统一的制度，各省自立政策，自定税额，任意征收，厘金收入除一定数额报效中央外，剩余部分由地方自己处置。地方所得不列为正式收入，其中绝大部分被地方官吏假公济私，搜进个人腰包，更兼税吏敲诈勒索，营私舞弊，乘机渔利，侵蚀税款“B.于是”各省为增加厘金收入，就于水路通衢、城镇要道或乡村小径，随意设关置卡，甚至一处数关数卡。局卡林立，商运货物，逢关纳税，过卡抽厘，层层盘剥，一物数征、数十征，见货就征，不问巨细，无一不在被征之列，‘资本微末