政策简评：2025年国办一号文说了什么？-中信建投.docxVIP

简评：

政府投资基金，在政策文件中有其明确的定义。2015年财政部发布的《政府投资基金暂行管理办法》规定，政府投资基金指的是“由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展

的资金。政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。”2016年发改委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》规定，“政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。政府出资资金来源包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。”此次《关于促进政府投资基金高质量发

展的指导意见》对政府投资基金给出了必威体育精装版的定义：“政府投资基金是各级政府通过预算安排，单独出资

或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导各类社会资本支持相关产业和领域发展及创新创业的投资基金，在服务国家战略、推动产业升级、促进创新创业等方面发挥了积极作用”。

一、出台背景

1、政府投资基金规模较大，在创投行业整体资金规模中占据较大比重。其高质量发展对于促进产业升级与经济高质量发展、引导社会资本投资创新创业具有重要意义。一方面，政府投资基金能够聚焦重大战略和重点领域，推动传统产业改造提升和新兴产业培育壮大，促进产业转型升级，带动经济结构优化升

级，实现经济高质量发展；另一方面，其杠杆效应能够撬动更多社会资本投入创新创业领域，降低投资风险，增强社会资本的投资意愿，为创新创业企业提供充足的资金支持，推动科技创新和产业升级，为经济发展注入新动力。据财新报道，截至2023年底，政府引导基金累计目标规模超13万亿元，认缴规模约7万亿元。2023年我国新备案的7383只私募股权基金中，国资和政府引导基金出资人的认缴出资占70%；根据多家私募机构的测算，2024年三季度末的这一比例已经超过80%。

图1:2014-2024三季度国资出资人对外出资基金规模占比

80%

75%

70%

65%

60%

55%

50%

45%

40%

国资出资人对外出资基金规模/私募股权基金募资规模

数据来源：CVSource投中数据、证券

2、省市级政府投资基金为主力，区县级下沉的趋势已得到初步控制。投中研究院发布的《2023年政

府引导基金专题研究报告》显示，截至2023年三季度，国家级、省级、市级、区县级政府引导基金数量占整体数量比重分别为1.48%、24.73%、53.18%、20.62%，而资金规模占比分别为7.47%、38.44%、42.69%、11.40%，省市级基金占比从数量和规模上都成重头。2022年政府投资基金曾出现向区县级下沉的趋势。从资金规模增速上看，2022年新增省级政府引导基金规模较2021年上升19.81%；新增市级政府引导基金规模较2021年下降12.62%；新增区县级政府引导基金规模达366亿元，较2021年大幅增长53.87%。这一现象从数据来看在近两年有所缓解。

图2:截至2023Q3各级政府引导基金数量占比 图3:截至2023Q3各级政府引导基金规模占比

20.62%

1.48%

24.73%

11.40%

7.47%

38.44%

42.69%

53.18%

国家级 省级 地市级 区县级

国家级 省级 地市级 区县级

数据来源：CVSource投中数据、证券 数据来源：CVSource投中数据、证券

图4:2012-2023年政府引导基金设立与募集情况 图5:2023年中国新设立政府引导基金级别分布

40000

35000

30000

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70

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国家级 省级 地市级 区县级

基金目标规模（人民币亿元） 已认缴规模（人民币亿元） 基金目标规模（人民币亿元） 已认缴规模（人民币亿元）

基金数量（只） 基金数量（只）

数据来源：清科数据、证券 数据来源：清科数据、证券

3、基金内卷现象对社会资本造成一定挤出效应。2024年的7月政治局会议、中央经济工作会议、国

务院常务会议等提出，要“强化行业自律，防止内卷式恶性竞争”、“综合整治内卷式竞争，规范地方政府和企业行为”、“防止对社会资本产生挤出效应”。内卷式竞争会使行业整体利润率下滑，投资回报减弱，导致社会资本加速撤离，并持续压缩技术研发和创新的空间，在中长期将不利于产业持续发展。