加快我国城市地下空间利用立法步伐.docVIP

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关于加快我国城市地下空间利用立法步伐的建议

民建成都市委调研处先菊

城市地下空间，即“人类根据各种需要按一定的要求，建设或利用地下或水下各类建筑物的总称”。近年来，为满足城市发展需要，我国正以各种方式加快开发利用城市地下空间。目前，对城市地下空间的利用主要有三类：一是地下交通设施，包括隧道、地铁、地下过街道等；二是地下市政基础设施，包括给水管道、电力设施铺设、燃气管道等市政公用基础设施；三是各类地下空间建筑物及配套设施，包括地下商场、地下办公场所、地下停车库、地下仓库等。根据武汉城市规划设计院提供的资料，在城市地下空间开发方面起步较早的上海，已开发地下空间面积约4000万平方米，形成超过10座以上大小不等的“地下城”。在武汉，规划在主城区684平方公里范围内，到2020年建成2000万平方米地下空间。在北京，每年计划增加约300万平方米地下空间，到2020年，将建成9000万平方米的地下空间。除了开发地下城市，过江隧道、各种管网系统入地、市内轨道交通体系等城市地下工程建设、发展的速度也很快。截至2014年，我国已超过37座城市开通了地铁。2015年8月，国务院办公厅下发了《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发〔2015〕61号）。12月，中央城市工作会议再次强调要加强城市地下和地上基础设施建设。随着我国城市化进程的加快，对地下空间开发利用的步伐必将越来越快。

然而，对比世界先进国家，我国的地下空间开发利用过程中却有很多不足。城市地下空间开发利用涉及到的主要有人防、建设、市政、环保、电力、交通、电信等部门，由于在各部门之上对地下空间的利用没有一个上位阶的统一规划，因此，各部门在管理中各行其是、各自为阵。这样的“九龙治水”模式，使得管理体制不畅，效率不高，从而使城市地下空间的开发利用成为一种毫无规划的自由短期行为，城市地下空间开发与地面开发之间往往缺乏协调联通，开发无序，利用程度不高。相对于日本已达地下50—70m的开发深度，我国仅为3—10m的开发深度，实在是一种资源浪费。追究原因，即缺乏法律法规的保障和缺乏明确的管理体制，其核心问题还是法制问题。

再来梳理我国当前关于地下空间开发利用的法律法规：在中央立法层面，我国已出台的涉及到地下空间权的相关法律法规主要有1993年颁布实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》、1996年颁布实施的《中华人民共和国人民防空法》、2001年建设部修改并颁布实施的《城市地下空间开发利用管理规定》、2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》以及2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》、《土地登记办法》、《房屋登记办法》等。其中，以《物权法》的颁布作为分界线，在其颁布前，中央层面的立法主要涉及地下空间的管理规划，物权法颁布之后，地下空间权民事法律制度开始逐步建立，为地下空间的开发利用实践提供了基本法依据。在地方立法层面，为适应大规模的地下空间开发利用需求，上海、深圳、浙江、厦门、广州等多个城市都制定了关于地下空间的地方法规。其中，《浙江省土地登记办法》（2006年）、《上海市城市地下空间建设用地审批和房地产登记试行规定》（2006年）、《上海市地下空间规划建设管理条例》（2014年）、《厦门市地下空间开发利用管理办法》（2011年）等都对地下空间的使用权进行了规定；《深圳市地下空间开发利用暂行办法》（2008年）中明确规定了地下空间建设用地使用权的取得等问题。此外，深圳、杭州等地还对地下空间商业开发土地使用权的出让方面进行有益的尝试，探索通过招标、拍卖、挂牌等方式出让地下空间开发的使用权。

从以上两个层次的立法来看，尽管涉及到地下空间开发利用的法律法规众多，但细究之下仍是不足的：

一是地下空间单独立法缺失。目前，涉及地下空间开发利用的有关规定大多散见于《人民防空法》、《物权法》等法律法规中。《中华人民共和国人民防空法》，虽然其法律效力层级较高，但其主要内容仅为人民防空问题，未将人防工程建设之外的城市地下空间开发利用活动纳入其中。《物权法》虽涉及到建设用地使用权的地下设定问题，却未在更本质的层面上提出“地下空间权”这一概念，对地下空间的权利性质与归属缺乏明确的界定，也未对其权利的取得、处分和收益等内容作出专门规范，难以直接指导实践。

二是已有的相关法律规范效力位阶较低，对地下空间利用的实践活动缺乏有力指引。建设部的《城市地下空间开发利用管理规定》作为规制我国地下空间开发利用活动的重要法规，仅仅只是部门规章，立法层次不高，法律效力位阶较低，其主要内容仅局限在行政法律体制的范畴，未涉及城市地下空间开发利用过程中的民事权利义务关系。上海、深圳等一些地方性法规，也仅在其特定行政区域范围内适用，相对分散，且缺乏上位法支撑。

三是已有的法律规范大多是原则性规定，内容