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政府财政运行综合绩效评价管理

一、问题的提出

财政运行综合绩效评价反映财政行为活动的范围、方向及效果，是地方政府具体落实全面构建预算绩效管理体系的关键举措。2018年《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，要求建立“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系，明确指出各级财政部门要“对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价”。自此，省（直辖市）、市、县（区）各级地方政府陆续开始探索基层政府财政运行综合绩效评价工作。

2022年，党的二十大报告进一步提出“健全现代预算制度”，为中国式现代化背景下财政预算管理工作提供了根本遵循。财政运行综合绩效评价作为政府预算绩效管理的核心，以地方政府财政行为为评价内容，又直接影响财政行为主导下的财政资金使用效益与财政政策有效性。特别是在财政管理框架下，助推形成积极的财政行为，最终达到“以评促管”的效果是财政绩效评价管理的重要目标。但目前我国地方政府财政运行综合绩效评价正处于初步探索和发展阶段，尚未形成统一的管理范式。财政问题与政府、官员行为密切相关。如何利用好财政运行综合绩效评价机制设计与财政行为选择之间的逻辑关系，寻求财政行为最优解，是国家治理能力与治理体系现代化建设背景下的重要议题。

财政行为和财政运行综合绩效评价管理之间存在紧密的双向互动关系。财政行为是政府在财政预算编制、财政资金管理、税收政策制定、支出政策执行等方面的具体行动和决策，具体涵盖财政收入、财政支出、预算管理、财政调节和风险防控等方面。地方政府财政运行综合绩效评价则是各级财政部门围绕下级政府财政运行的各个环节，考察地方政府的财政行为与财政工作目标的契合程度。财政运行综合绩效评价管理以财政行为为评价对象，作为一种工具和手段，可以用来衡量财政运行效果，但其关键目的是将绩效评价指标和财政运行联系起来，并影响财政行为，最终促进提升地方政府财政资金配置效率和使用效益。因此，财政行为和财政运行综合绩效评价管理共同构成财政管理闭环。基于这种闭环系统，既有助于评估现行的财政行为，又可以对未来的财政行为形成反馈，构成持续改进的良性循环，从而确保财政管理的高效性和科学性，更好地实现政府的财政目标。

尽管目前行为研究方法被更广泛地用于心理学、社会学以及经济学，但从行为视角分析财政绩效管理具有深厚的研究基础。国内与财政运行综合绩效评价紧密相关的研究集中在财政支出绩效评价、财政能力评估和预算绩效管理等方面，学者们对财政运行的具体环节和特定层面进行了重点研究。但财政运行综合绩效评价有其自身的特征与管理重点。此外，在“全覆盖、全方位、全过程”预算绩效管理体系的要求下，更需要聚焦财政行为的广度、深度和参与度提升对绩效评价管理的要求，密切联系财政行为全过程，对财政运行的各个环节进行全面、实时和综合性考察。基于此，（2022）聚焦于财政运行综合绩效评价，提出了“财政运行行为—政府预算功能”分析框架，强调财政行为是财政运行绩效评价的基础内容，预算功能是财政运行综合绩效评价的目标和标准。也有学者基于案例分析，总结了现有典型乡镇政府财政运行综合绩效评价的经验和思路。但整体上看，目前关于财政运行综合绩效评价的实践还处于探索和创新阶段，各地根据地区财政运行“个性化”特征逐步建立起了评价指标框架，在整体层面尚未形成统一的理论指导框架和逻辑体系。

一般认为，公共决策主体往往具有专业、经验和数据等方面的优势，不会存在个体可能具有的认知非理性问题。已有的行为财政学研究也主要关注公民个体的非理性行为，较少考虑财政行为决策和执行中的认知局限。因此，基于财政行为与财政运行综合绩效评价管理之间的关系，本文旨在将行为财政学理论引入财政运行综合绩效评价体系，结合地方政府在实际政策环境中的行为动机和有限理性特征，考察当前我国地方财政运行综合绩效评价管理中的行为缺失。本文的边际贡献主要体现为：一是从财政行为与财政运行综合绩效评价的关系出发，构建财政运行综合绩效评价的行为分析逻辑，为深化对财政运行综合绩效评价的认知奠定基础。二是基于行为财政学研究框架和基本理论，考察财政行为中的有限理性因素以及财政运行综合绩效评价的有效性。三是以提升绩效评价质量和结果运用效果为目标，为完善地方政府财政运行综合绩效评价提供理论支撑和方法论支持。

二、财政运行综合绩效评价的行为分析逻辑

财政行为与财政运行综合绩效评价之间具有相互促进、相辅相成的关系。财政行为是实现绩效的基础，财政运行综合绩效评价是规制和引导财政行为的关键手段，从而构成财政运行综合绩效评价的行为分析逻辑起点。地方政府在财政资源配置、财政管理、财政收支、财政风险管理等方面的财政行为是财政运行的重要基础，对地方政府在公共服务水平、社会经济发展等方面的绩效表现具有重要的塑造作用。从地方政府的财政行为分析出发，有助于深化对财政运行综合绩效评价的理解，