农村集体经营性建设用地入市法律问题研究.pdf

摘要

建设用地是农村土地不可或缺的部分，农村集体经营性建设用地作为建设用地的一

种，其使用权入市也是盘活土地资源，提高农户财产性收益、推动城乡协调发展的重要

举措。自2015年国务院授权33个试点地区进行入市探索以来，经过七、八年的摸索，

试点地区已经形成了诸多适合当地发展的有效路径，同时随着《土地管理法》《土地管

理法实施条例》等配套法律、法规的修订，集体经营性建设用地入市进程已在全国范围

内展开。集体经营性建设用地使用权的入市惠及政府、企业以及农户，能够增加政府的

财政收入，保障企业的合法权益，增加农户的财产性收益，切实使农民权益得到保障，

进而带动农村经济发展，实现乡村振兴。

针对此次入市改革热潮，通过选取长三角地区、四川省、广西省以及河南省的多个

优秀试点地区，通过对当地的规章文件以及入市成效的研究，进行对比分析。发现当前

大部分试点地区已经找到较为完善且适合当地的路径，这对于法律的修订完善具有借鉴

意义。但是同时也存在诸多入市改革稳妥推进的障碍，其一，集体经营性建设用地入市

主体不清晰问题，具体表现为所有权主体定义模糊进而导致主体虚置，所有权主体与实

施主体未明确区分，“政经不分”的混乱组织形式。其二，入市客体范围不清晰，对于

增量地、宅基地与集体公益性建设用地可否纳入入市客体范围存在诸多争论。其三，土

地增值收益分配不均的情况，包括政府、集体经济组织和农民之间。其四，集体经营性

建设用地使用权的物权变动规则不明晰。

对于以上问题的解决对策，需要立足于试点地区的优秀做法予以法律的完善，大致

包括三种路径：其一，简单的问题可以在法律允许的范围内进行部分修订，比如集体经

营性建设用地使用权的法律属性。其二，不能通过此种方式解决的，则需要通过对试点

地区的数据进行分析对比，制定出适合广大地区通行的方法，并予以立法上的确认，比

如针对入市主体多元化而导致的不清晰的问题，可以思考制定《农民集体法人组织法》，

通过具体的法律对其进行详备规定，此举也已经被全国人大列入2022年度立法工作计

划中。还可制定《集体经营性建设用地使用权入市实施条例》，对于深入推进改革入市

的相关内容制定具有相关指导意义的法规，具体可能涉及入市主体确定、客体范围、收

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益分配机制以及物权变动规则等，保证入市过程的合法性才能更好地在全国地区进行推

行。其三，对不便修订于法律中的具体执行规定，可以对试点地区的优秀做法予以变通

执行，比如泸县的新型宅基地使用权制度；郫都区的“二八”分成比例。因此，笔者希

望上述内容的研究能够为接下来的集体经营性建设用地入市提供更好地思路。

关键词：集体经营性建设用地入市，主体多元化，客体范畴，收益分配机制，物权变动

规则

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ABSTRACT

Constructionlandisanindispensablepartofruralland，ruralcollectiveoperationalconstruction

landisonekindofconstructionland，thetradingoftherightofuseisofgreatsignificancetotheutilization

ofruralland,improvingfarmersincomeandpromotingthecoordinateddevelopmentofurbanandrural

areas.In2015,TheStateCouncilallowed33regionstoexploreenteringthemarket.Aftereightyears,

theseregionshaveformedcharacteristicpathssuitableforlocaldevelopment.Withthepromulgationofthe

LandAdministrationLawandtheRegulationsfortheImplementationoftheLandAdministrationLaw,the

tradingofcollectivecommer