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52期三农金融

“省联社”模式制度重构：

农村信用社管理体制改革探析*

吴盛光

(中国人民银行长沙中心支行，湖南长沙410005)

摘

摘要：作为新一轮农信社深化改革博弈妥协的产物，“省联社”管理模式在金融改革实践中出现了功能异化，并产生制度困境。在比较股份制改革模式、金融监管模式、行业协会模式、金融服务公司四种模式优劣的基础上，本文认为，兼具“行业管理”与“行业服务”的农村合作银行模式才是“省联社”制度重塑的最优选择。

关键词：省联社；制度重塑；农村合作银行

中图分类号：F832.35文献标识码：A文章编号：1007-9041-2011(05)-0054-03

以2003年6月八省试点为发端，农村信用社掀起了新一轮改革。此轮改革的主要内容是将农村信用社的行业管理权交由地方政府负责，除北京、上海选择农村商业银行和天津选择农村合作银行外，其余省市都采用了“省联社”的管理模式。由于明显的行政命令色彩和法理制度障碍，“省联社”管理农村信用社注定是一种过渡安排。实践中“三位一体”的“省联社”错位、越位与失位现象，也折射出模式是在“穿市场的鞋走计划的路”。“省联社”该何去何从，正成为农村信用社管理体制改革的焦点主题，其制度模式的重构在很大程度上决定着农村金融体制改革的未来发展走向。

一、“省联社”管理模式：博弈的产物

作为一项过渡性制度安排，“省联社”管理模式是各主体间包括中央政府、地方政府、农村信用社等多重力量博弈的结果，也是政府政策性目标与农村信用社市场目标妥协的产物。

(一)中央政府与地方政府博弈。

在农村信用社制度改革演进的过程中，中央政府和地方政府两者的目标是不一致的。中央政府的目标是维护全国农村金融秩序的稳定，防范和化解农村金融风险；而地方政府的目标却是利用农村金融支持地方经济的发展，提高自身的绩效。但在农村信用社改革取向上两者趋于一致。对于中央政府而言，一方面要从源头上控制农村信用社的新增不良贷款、防止既

有问题的重演，切实规范地方政府的各种干预行为；另一方面基于改革收益最大化的考虑，有将更多改革决策权赋予地方，将原来由中央统一控制的一部分“金融剩余控制权”分配给地方的意愿，以刺激地方政府参与改革的积极性、主动性。对于地方政府来说，充足有效的信贷资金支持是地方经济发展的关键因素，所以能否更多地获取金融资源和“金融剩余控制权”,成为地方政府关注农村信用社改革的最大动机。带有强化地方政府行政管理色彩的“省联社”模式在中央政府和地方政府博弈下孕育而生，这也是全国绝大数省份采用这一模式的根本原因所在。

(二)地方政府与农村信用社博弈。

改革的实质实际上是一种利益关系的再分配，在农村信用社既有运行模式下，形成了多方强大的既得利益集团，包括内部人(主要是农村信用社的经营管理者)和外部人(主要是对农村信用社拥有话语权的各级政府)两部分。在所有者监督被完全剥夺的情况下，农村信用社经营管理者成为一个与所有者相对立的利益共同体，信用社的委托代理链条完全失效。但基于政治功能和防止退出对农村金融服务产生的负外部效应，农村信用社无法也不能退出市场，国家只能让财政背负日益巨大的隐性负担。为了解决委托代理链条完全失效带来的问题，而又不触动国家的公有制偏好，国家只好从制度上引入一个对内部人进行控制的外部管理者。

收稿日期：2011-03-14

作者简介：吴盛光(1979-),男，江西高安人，博士，供职于中国人民银行长沙中心支行。*本文仅代表作者个人观点，不代表作者所在单位意见。

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另一方面，在缺乏所有者监督的情况下，农村信用社成了外部人利益的重要来源。为了保住既得利益，外部人必然会采取各种措施阻碍农村信用社控制权向信用社所有者的回归，使农村信用社长期被锁定在所有者缺位的“理想状态”。“省联社”模式既在一定程度上满足了中央政府的改革意愿，又在很大程度上满足了省级地方政府的要求。在这一改革中，省级地方政府并没有增加现实的支出，却获得了支配农村信用社金融资源的现实收益，省级地方政府付出的仅仅是处置农村信用社风险的未来承诺。同时，由于农村信用社的最大利益相关者——农村信用社社员长期被排除在农村信用社改革模式的选择之外，对自己在农村信用社的权益已经完全麻木，因此，农村信用社采取了更易于得到既得利益集团支