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建构中国公众参与城市规划机制

沈航葛明

（黑龙江大庆市大庆市规划建筑设计研究院）

摘要：本文通过对公众参与城市规划的理论探讨出发，从而分析我国城市规划公众参与的现状，总结借鉴国外其他国家的经验教训，建立有中国特色的城市规划公众参与制度。

关键词：公众参与城市规划

1.公众参与城市规划的理论探讨

公众参与城市规划，其本质是要通过公众对规划制定和实施全过程的主动参与，更好地保证规划行为的公平、公正与公开性，使规划能切实体现广大公众的利益要求，并确保规划工作的成功实施。

20世纪90年代初，我国学者也开始关注城市规划中的公众参与问题，并由此展开了一系列的理论探讨与实际操作研究。在总结国外公众参与的经验与教训基础上，推动了我国公众参与城市规划在活动方式、机制、途径上的发展。在对北美公众参与状况分析总结后，梁鹤年（1999）指出：北美的公众参与是建立在“美式民主”基础上的一种“契约式”民主，是一种买卖式的权利弹性分配，公众利益在其中不过是各种私益通过法定程序谋取最大满足的一个幌子。规划“官员”在规划中一没有政治权力，二不是真正广泛的公众利益的代表，实际上是处于有势力的利益团体与市政府之间的夹缝人物。相比较而言，我国的“公众利益”概念要明朗和稳定得多，公众参与至少可以起到两方面的作用：协助官员了解下情，以及启发官员创新以维护公益。

2．我国城市规划中的公众参与

2．1城市管治理念与公众参与城市规划

自1990年代以来，“管治”作为一种理念，渗透了政治、经济、社会等各个领域，城市“管治”的研究也在学术界日益受到重视。而在规划中引入“管治”理念，将对加强城市规划的广泛认同性和顺利实施具有重要实践意义。

城市规划发展的历程告诉我们，规划中“自上而下”或者“命令与控制”的模式已不能被理解和接受。而面对我国公众参与城市规划中现状存在的一系列问题，以及“管治”思想正对之产生的巨大冲击，在今后的城市规划发展中，我们一方面要增强公众参与规划的意识，提高其参与的积极性；另一方面则要重点对规划制度本身进行完善，保证公众参与规划的合法性及其过程的可操作性。

2.2我国公众参与城市规划的现状及存在问题

考察我国十年来公众参与的发展水平，不难发现，我国现状的公众参与程度仍停留在形式化的表象运作阶段，还远没有实现真正意义上的公众参与。我国除极少数正转向“受引导的互动合作式阶段”外，大部分地区才开始向“受约束的尝试阶段”过渡，甚至还有部分地区的参与水平尚处在“公众完全被动式阶段”。

再从规划法规建设角度来分析，我国公众参与制度不健全、法律保障缺乏也是阻碍公众参与活动展开的巨大绊脚石。张萍在《从国家本位到公众本位》一文中谈到：我国长期以来，在城市建设活动中，国家的需要完全代替了个人利益、集体利益以及社会公共利益，城市法规中也偏重反映国家意志的价值倾向。然而，在计划经济条件下确立的国家本位思想，在市场经济的影响下，必然要向公众本位转移，以保障城市公共资源的高效分配和保证公众的权利、权益不受侵害。

目前我国公众参与城市规划的主要形式及其局限性

规划阶段

参与形式

局限性

规划立项准备阶段

无

初步草案准备阶段

公开宣布规划决定

向公众详细介绍规划地域区位、规划项目名称、性质

深入到群众中间调查和收集资料

未能向公众公开介绍基本的城市规划理论、方法和参与形式

未能组织好各级城市规划公众参与组织

规划方案形成阶段

了解与此次规划相关的各方面意愿

协调各集团的利益要求

未能有效反应弱势群体的利益要求

规划方案及初步成果完成阶段

将方案向社会公开展示

组织市民评议委员会，由市民代表直接参加方案的讨论

当公众的意愿与政府的设想相左时，无法有效落实公众的意见

规划成果审查阶段

召开公众听证会

规划的评审队伍往往不是专家、学者，就是规划管理者，规划评审结果，往往对广大城市居民缺乏公平性与公开性，对于其它利益团体来说其利益的分配也欠缺平衡性。

规划成果完成阶段

规划成果公开展示

规划实施阶段

公众舆论监督

缺乏相应法律保障，公众意见容易流于形式

3.我国公众参与城市规划的未来

3.1公众参与城市规划知识的普及

看我国的现状，在中国城市规划设计研究院汕头分院的网站上笔者发现了一份名为“城市规划调研问卷”的调查问卷，就中国目前规划体系中的若干问题做网上调查。但仔细看后发觉，要想完成这份问卷，没有一定的专业水平几乎是不可能的。以其中的第8题为例，“您认为‘发展战略’或‘概念规划’可否取代‘总体规划’”，就连许多专业人员现在都还没有确切分清“战略规划”、“总体规划”、“概念规划”