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浅谈土地储备审计的思路和方法

杨长福（审计署沈阳办）

【时间:2012年01月04

【来源:】【字号：大中小】

日】

土地是人类得以生存与发展的物质载体，是“一切生产和一切存

在的源泉”。土地资源自身的稀缺性与经济增长的之间的矛盾，客

观上要求在土地上建立一种行之有效的秩序性规范，一方面使之确

定土地权利的归属和流转，另一方面据以规制各种对土地资源进行

破坏与浪费的非理性行为，以期实现土地资源的最优化开发与利用。

土地储备制度即是这种社会客观需要催生的一种有效规范制度。在

此，笔者结合工作实践谈一下关于土地储备审计的思路与方法。

一、准确认识土地储备制度的内涵和意义

按现行规定与惯例，土地储备就是指各市、县人民政府为实现

调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行

前期开发，储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施一

般由政府的专门土地储备机构承担与完成。

建立土地储备制度是为了加强土地调控，规范土地市场运行，

促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，适应国家对土地

资源进行宏观调控的需要。对土地进行储备不仅使土地资源发挥尽

可能大的效用，在土地利用成本节约上见到效果，也可为重大项目

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建设提供融资资源。

二、土地储备制度的法律依据与审计目标

土地储备审计是一项政策性较强的工作。审计人员必须较为熟

悉地掌握好土地储备方面的法律法规等法律依据。从目前看，国家

有关土地储备制度的法律、法规及制度主要有：《国务院关于加强

国有土地资产管理的通知》、《国务院办公厅关于规范国有土地使

用权出让收支管理的通知》、国土资源部、财政部、中国人民银行

联合印发的《土地储备管理办法》。其中，《土地储备管理办法》

是关于土地储备制度的较为系统和详细的法规文件；该办法对土地

储备的基本定义、实施主体、计划与管理、范围与程序、开发与利

用、土地供应、资金管理等方面做出了具体规定，是当前实施土地

储备工作最为直接的政策依据。

促进国家土地储备管理方面的法律法规及制度的完善应该成为

土地储备审计的审计目标之一。即通过分析土地收储的制度建设，

储备土地部门的管理，土地储备资金的获取、管理和使用等方面情

况，反映和揭示土地储备制度建立和执行中存在的成效与缺失，提

出完善制度和解决问题的建议，促进土地储备制度在保障和改善民

生，统筹土地资源的开发、利用和保护，加强和改善宏观调控等方

面发挥更大的作用，更好地促进经济社会全面协调可持续发展，发

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挥审计保障经济社会健康运行的“免疫系统”功能以及在国家治理

中的重要作用。

三、土地储备审计的主要思路与方法

在土地储备审计中，应把土地储备的管理体制、机制、资金使

用及土地资源有效利用结合起来，形成一个脉络清晰的审计路径。

（一）审计土地储备管理部门的设立、职责及权限等情况，分

析其对地方政府调控土地市场能力和效果。

《土地储备管理办法》规定，土地储备机构应为市、县人民政

府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统