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产城项目中政企合作的新模式

摘要

产城开发运营项目中，政企合作在资金导入、降低负债、推进市场化机制上具有突出优势，特别对于有迫切发展需要而财力有限的欠发达地区有重要意义。

但合作中，政企双方常常因单方面追求各自的利益，忽略对方的利益，导致合作陷入困境甚至僵局。

本文建议以“政企统合、人员交叉、双向发展”作为新模式探索，由政企各自派出人员组建团队，设定共赢目标和激励机制，统筹政治、经济、社会责任，畅通项目团队人员在政企的发展通道，以此为路径推动实现政企合作共赢，从而促进区域的经济发展。

在产城项目中，由地方政府与开发运营企业所形成的政企关系是项目推进中的关键要素，政企合作模式是否得当、是否能兼顾双方利益，配合是否高效等将直接影响片区开发运营的成效，进而影响城市及区域的发展。

本文提及的产城项目，主要包括片区综合开发和产业园开发运营等在内的产城开发运营项目。从项目推进的主体来看，可以划分为政府主导和政企合作两个类别。

政府主导的产城项目以地方政府为主导，以地方国企为推进主体，以地方财力为主要依托，形成了张江高科、上海临港、北京中关村、武汉东湖高新等经典成功案例。这类项目对地方经济实力要求较高，欠发达地区政府因人才、资金等有限，很难独立主导开发此类项目。

政企合作的产城项目以地方政府引入的社会合作方作为开发运营的主体，以社会资本为主要依托。近年来，政府与社会资本合作成为常态，招商蛇口、金茂、中交、五矿、华夏幸福等企业纷纷进入这一领域，形成了漳州招商局经开区、金茂梅溪湖国际新城、固安产业新城等诸多探索实践。

一、政企合作的意义

产城项目中政企合作对地方政府和企业的意义都很重大。

对地方政府来说，首先，可借助社会合作方导入外部资金、降低政府负债。作为社会资本的开发运营企业可以为地方政府带来投资资金、融资渠道、产业基金；一些产业园区、产业新城采用“封闭运行”的策略，实现收支平衡。这对于缓解地方政府财政压力、降低政府隐性负债具有积极意义。

其次，可以引入市场机制，发挥开发运营企业的专业化优势。政企合作采取市场化的机制，由专业化的企业提供“一揽子”解决方案，从项目的全生命周期出发，导入市场化的开发逻辑、制定切实可行的方案，在规划和计划上统筹好发展愿景和资金需求，具有较高的统筹性、计划性。

最后，有利于推动欠发达地区的经济发展，解决区域发展不平衡问题。经济欠发达地区在资金、人才、专业等方面存在短板，地方政府对破局发展有着强烈愿望和迫切需要。受限于财政实力，很难通过政府主导模式实质性地推进产城项目，因而引入社会资本、实现政企合作就成为地方政府的重要选项。

而对参与企业来说，通过政企合作开发产城项目可参与到地方经济建设中，共享经济发展的红利。尤其是企业在发达地区面临激烈的竞争，在竞争日趋白热化的局势下，如果在欠发达地区能有好的盈利机会，可以给企业提供更广阔和理性的发展空间。

二、问题提出与分析

在项目落地推进中，政企合作存在诸多困难和问题。政企双方常因单方面追求各自的利益、忽略对方的利益，而产生很多矛盾和分歧，日积月累将导致项目陷入困境和僵局。

（一）政企合作的困境及原因分析

在经济发达地区，政府的财力强，经济基础好，产城项目在既有的较好的基础上推进，需要动用行政手段统筹决策和协调的事项较少，因此企业投资的积极性较高。例如，中国金茂、招商蛇口等企业成功的产城业务主要集中在长三角、珠三角以及长江经济带、成渝都市圈的核心城市及其周边。而在广大的欠发达地区，优质的社会资本投资意愿较低，项目较少，并且已投资的项目大多陷入困境。

经济欠发达地区今天面临的状况，和改革开放初期经济条件欠缺、产业基础薄弱、城市建设落后的深圳蛇口、上海浦东等地区是很相似的。招商局集团在蛇口开发建设工业园的初期，该片区还是一片荒芜。该项目以企业为主体，成立企业性质的蛇口工业区管委会，深圳市将行政管理、公共服务、经营管理的各项权限授予企业，由此形成了一套人马加挂管委会和企业两块牌子的管理形式（1978—1992年）。项目开发运营非但没有偏废，而且兼顾经济社会等各方面的发展，为蛇口工业园的起步建设打下了良好基础。待片区经过10余年的建设相对成熟后，才将规划建设等的行政审批权限归还地方政府。

上海的漕河泾开发区成立之初（1984年）就探索实行“人大立法、政府管理、公司运作”的模式，开发区与行政区实行“区区合作”的共建机制，实际上形成了具有“对企业是政府、对政府是企业”特点的管理模式。如今，漕河泾开发区已入驻企业1.4万余家，实现地区就业人口30余万人，多个核心指标单位面积产出全国领先。陆家嘴和张江高科这两个片区的起步阶段（1990至2000年代初）也和蛇口工业园、漕河泾开发区类似，整合了政企两个利益主体，如今已发展成为重要的金融和科技中心。

招商局在漳州开发区项目中，通过“一套班子、两块牌