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土地闲置费征缴管理难点分析及对策

摘要：当前，我国城乡发展正处于由增量向存量、减量转变的时期，新增建设用地计划逐年减少，积极盘活存量用地、推动低效用地再开发逐渐成为时代要求。经初步测算，湖南省土地闲置费征缴潜力巨大，然而实践中仍存在土地闲置费征缴难的问题。为有效处置、充分利用闲置土地，国家先后在《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等多部法律法规中就闲置费征缴作出相关规定。在此基础上，湖南省财政厅和原省国土资源厅联合印发《关于切实加强土地闲置费征收工作的通知》（湘财综〔2008〕68号），进一步明确加强土地闲置费征缴管理的具体事项，对全省闲置土地处置、盘活发挥了一定作用，但闲置费征缴落实仍有难度。文章从湖南省闲置土地认定、处置进度，闲置费征收等多角度深入探讨了土地闲置费征缴管理难点问题，提出了对策建议。

2020年以来，湖南省启动闲置土地“三清单三行动”，推进存量闲置土地处置，取得积极进展，但尚未处置的闲置土地处置难度较大、土地闲置费征缴情况亦不理想。随着土地管理要求越来越高、需求越来越旺，土地资源要素约束日益趋紧。为进一步加强存量闲置土地处置、遏制土地闲置行为、推动闲置费征缴落实落地，本文结合实地调研和相关政策分析，研究发现征缴土地闲置费作为闲置土地处置的重要政策手段之一，仍存在内容不完善、政策措施不配套、落实不到位等问题，亟待从顶层制度设计和实际操作层面予以优化完善。

一、闲置费征缴存在主要问题及原因分析

（一）闲置土地认定难

建设项目闲置土地总投资额和已投资额的认定方法过于简单、机械，难以准确核算。现行《闲置土地处置办法》（原国土资源部第53号令）（以下简称《办法》）为2012年修订后发布，在原《办法》认定条款基础上增加了“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满1年”认定为闲置土地的情形。实际认定过程中，基层普遍反映如何确定已动工开发建设用地面积和哪些支出可认定为项目已投资额没有具体规定，可操作性不强，实施起来存在一定难度。其中，“投资额25%以上”的规定，核算时如缺少投资审计报告和会计报告等相关辅助材料，准确核定投资额的难度较大。

现行《办法》中对闲置土地的定义是狭义的，认定范围十分局限。《办法》中闲置土地的认定不包括“主体用地项目超过总面积1/3但子项目尚未开工、已经动工建设但缓慢施工或是已经停工且再开发时间无限延长”等情形，上述类型低效用地多为大规模开发的成片土地，土地资源利用面临极大浪费。国务院、湖南省人民政府先后出台《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）《关于节约集约用地的若干意见》（湘政发〔2011〕42号）等多个文件，提出“土地出让合同和划拨决定书须严格约定开竣工时间”，但效果有限，基层因缺少相关政策法规的支撑，这类项目地块常不作为闲置土地认定，大规模低效用地闲置的情况层出不穷。

（二）闲置土地处置责任认定难、取证过程难

土地闲置原因复杂交错，如存在企业和政府两方共同原因，影响地方在处置方式上的选择。湖南省土地闲置的原因大致归为两类：一是政府及不可抗力原因，过去采取毛地方式供应，导致延迟交地或交地后仍有瑕疵，建设项目无法推进的；规划配套不完善，城市路电气等相关建设专项规划及项目地块控规指标频繁调整，导致出让条件和规划要求相矛盾，项目地块不能使用的；受国家政策调控、环保要求限制、文物保护、疫情等不可抗因素影响，企业不能动工建设的。二是企业自身原因。有因债权债务纠纷isITd9yU29ZI/03oZjT6ZnzPACUjHkgo9YpP0t40JF0=，造成土地被法院查封、冻结无法开工的；有项目建设过程中因企业自身调整项目规划方案，重新办理规划、施工等手续，周期漫长的；有开发资金不足，资金链断裂导致无法继续施工的。除此之外，实际工作中，还有许多宗地是政府和企业原因交错的情形，也是闲置土地认定的难点、堵点。另外，企业如为获取更大利益蓄意囤地造成土地闲置，其构成闲置的动机取证难度则更大。土地闲置原因也往往因土地使用权人补充举证材料而发生变更，如，2020年湖南省“三清单三行动”交办的两批闲置土地处置任务中，有近1/6的任务经过后期补充举证，市县申请由企业原因调整为政府原因，其中也包括部分原本处置意见为应征缴闲置费的地块，加大了基层处置难度。

自然资源管理部门内部存在分工不明、职责不清，闲置土地处置流程复杂，处置周期长等问题。闲置土地处置过程中，市县政府及自然资源主管部门往往身兼双重角色，存在政府责任举证难，企业责任与政府责任并存时相互推诿、企业与村民联手推卸责任和刻意隐瞒等情况。《办法》中虽比较详细地规定了闲置土地处置操作流程和各个环节（如图1所示），但缺乏加强监管的有效措施，对谁发现、如何及时发现涉嫌构成的闲置土地，谁执行