产业结构视角下区域债务化解展望.pdfVIP

产业结构视角下

区域债务化解展望

联合资信公用评级一部|陈婷杜晗韩子祺董思茵

我国城镇化和工业化持续推进的过程中，城投企业债务规模快速增长，中央及地方政府对城投债务规

模的持续增长高度重视，如何妥善化解地方政府债务成为重要议题。本文从城投企业债务化解的中长期视

角出发，以产业结构作为分析重点，通过分析我国各区域产业发展至今，东西部地区在不同特征的产业结

构下，在区域税源结构、税源稳定性和税源增长潜力等方面表现出的差异，并结合不同区域未来发展定位

和动力，对我国东西部地区城投债务化解路径进行展望。

东部地区城投企业债务体量虽然相对较大，但基于其产业结构对税源基础和稳定性的支撑，结合其未

来发展定位和税收增长潜力来看，中长期债务化解或可通过自身产业的持续发展实现“债务—产业—税收

—还本付息”的完整闭环。而西部地区产业发展进程相对缓慢，在税源结构、税源稳定性和税源增长潜力

方面均面临一定挑战，通过自身产业发展进行债务化解的难度相对较大。在国家持续推进西部大开发的政

策支持背景下，西部地区或可从承接东部地区产业转移、控制区域城投债务增长速度和营造稳定区域融资

环境等路径出发，实现对区域债务风险的化解。

一、引言

地方政府是区域基础设施投资建设的责任主体，但自分税制改革以来，在地

方政府财权上移、地方经济需要发展、政府债券发行体系尚需完善的背景下，地

方城投企业成为区域基础设施建设的主要投融资主体。在我国城镇化和工业化持

续推进的过程中，城投企业对于地方产城建设起到重要作用，但同时也伴随着地

方城投企业债务的快速增长。中央及地方政府对城投债务规模的持续增长高度重

视，尤其是在我国经济发展进入“新常态”后，经济增速持续下行的背景下，如

何妥善化解地方政府债务成为重要议题。

中长期来看，城投债务所产生的资产以无直接收益的基础设施为主，此类资

产最终创造的收益包括当地企业无偿使用基础设施而获得的利润（税收为主）及

区域资产的增长（土地为主）。考虑到近年来城镇化进程放缓、人口老龄化加速

及少子化现象加剧导致的房地产市场低迷、土地财政收入持续削减等状况，持续

多年的“土地财政”模式或将有所调整；通过区域产业可持续发展带动税收收入

良性增长，或将成为中长期区域债务化解的基石。

1

我国不同地区基于差异化的区域资源禀赋、区位环境、人口要素和外部政

策等因素，经过多年来的产业发展历程，形成了差异化的区域产业格局。东部地

区在经济发展水平和工业化进程方面走在全国前列，并在融入全球市场的过程中

实现了产业升级和先进产业聚集，也将在未来继续发挥我国经济“第一梯队”的

引领作用。而发展进程相对落后的西部地区现阶段产业动能和未来功能定位主要

依托国家在基础设施建设和能源资源类产业的投资引领，在产业结构和发展定位

方面具有明显区别于东部地区的特征。本文基于东西部地区在产业结构方面存在

的区域性差异和不同的区域发展特征，结合产业结构差异可能对区域税收产生的

影响，浅析东西部地区中长期债务化解路径。

二、区域产业结构变迁历程

我国成立70多年来，在经济体量不断增长、产业体系不断完善的同时，产

业结构也在不断调整优化，并形成了东西部地区各具特色的差异化产业格局。通

过简要回顾区域产业结构的发展历程，有助于我们理解区域产业分化的原因。

我国成立以来，区域产业格局的形成大致经历了三个阶段：

1本文将按照国家统计局对我国区域的划分标准，将全国31个省（直辖市及自治区）为东部地区（北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、

山东、广东、海南）、中部地区（山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南）、西部地区（内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、

甘肃、青海、宁夏、新疆）及东北地区（黑龙江、吉林、辽宁）。

1

（1）计划经济下的区域均衡发展阶段（建国初期至1978年）。这一时期，

我国建立并发展了以钢铁、石油化工及重型机械等为核心的重工业，重工业得到

迅速发展；内陆地区因其地理位置因素、资源条件优势等成为了当时重大项目基

地，近70%的“一五”时期重点项目分布在内陆地区，为内陆地区工业发展奠定

了初步基础。

（2）沿海区域经济先行下的区域非均衡发展（改革开放至90年代初）。这

一时期，我国进入了改革开放的新征程，对外开放成为我国基本国策之一，并明

确提出