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第一章公共管理导论

一、公共管理的定义与内涵

公共管理，作为一个跨学科的研究领域，其定义与内涵丰富而深刻。首先，公共管理可以被理解为一种旨在通过政府和非政府组织等公共机构，运用专业知识、技能和资源，对公共事务进行有效管理和协调的活动。这种管理不仅关注公共政策的制定，更强调政策实施过程中的效率、效果和公平性。在内涵上，公共管理强调以公共利益为出发点和归宿，强调公共权力与公共责任的统一，以及公共服务的质量和效率。

其次，公共管理强调公共部门与私人部门、非政府组织之间的互动与合作。这种互动不仅体现在政策制定过程中，也体现在公共服务的提供和公共问题的解决上。公共管理要求公共管理者具备跨部门、跨领域的沟通和协调能力，以实现资源的优化配置和公共利益的最大化。在这一过程中，公共管理强调法治原则，要求公共管理者在法律框架内行使权力，保障公民的合法权益。

最后，公共管理还强调创新和适应性。在快速变化的社会环境中，公共管理需要不断适应新的挑战和需求，创新管理方法和技术。这包括利用信息技术提高管理效率，引入市场机制提高公共服务质量，以及采用多元化的治理模式促进公共问题的解决。公共管理的内涵因此不断丰富和深化，成为推动社会发展和进步的重要力量。

二、公共管理的历史发展

(1)公共管理的历史发展可以追溯到古代文明时期，那时的统治者通过制定法律和行政命令来维护社会秩序和公共利益。随着资本主义社会的兴起，公共管理逐渐从政治统治中分离出来，形成了独立的学科领域。在这一阶段，公共管理主要关注政府机构的设置和运作，强调法治和行政效率。

(2)19世纪末至20世纪初，随着工业化和城市化进程的加快，公共管理面临着前所未有的挑战。在这一时期，公共管理的重心转向了社会福利和公共服务，政府开始承担起更多的社会职能。这一阶段的公共管理理论强调政府干预的重要性，主张通过制定和实施公共政策来调节市场失灵和解决社会问题。

(3)20世纪中叶以来，公共管理进入了现代发展阶段。在这一时期，公共管理的研究重点转向了公共政策的制定与执行、公共服务的提供和公共治理。随着全球化、信息技术和民主化的发展，公共管理开始注重跨部门合作、公民参与和绩效评估。这一阶段的公共管理理论强调公共管理与私营部门、非政府组织之间的互动，以及公共管理者在复杂环境中的领导能力和创新能力。

三、公共管理的主体与客体

(1)公共管理的主体是指参与公共管理活动的各种组织和个人，包括政府机构、非政府组织、私营企业以及公民个体。在公共管理活动中，政府机构作为最主要的主体，承担着制定和执行公共政策、提供公共服务的核心职责。以我国为例，根据国家统计局数据，截至2020年底，全国共有各级政府机构约200万个，涉及公共管理活动的政府工作人员超过1000万人。例如，在抗击新冠疫情的过程中，各级政府机构通过紧急动员，迅速调配医疗资源，确保了疫情防控工作的顺利开展。

(2)非政府组织（NGO）在公共管理中也扮演着重要角色。据联合国开发计划署报告，全球约有700万个非政府组织，它们在环境保护、教育、卫生、扶贫等领域发挥着重要作用。以联合国儿童基金会（UNICEF）为例，该组织在全球范围内开展儿童权益保护工作，通过合作项目，帮助数百万儿童获得了教育、医疗等基本服务。此外，私营企业在公共管理中的作用也不容忽视。近年来，我国政府积极推动公私合作伙伴关系（PPP），鼓励私营企业参与基础设施建设、公共服务等领域。例如，2018年，我国PPP项目数量达到1.2万个，总投资额超过10万亿元，有效提升了公共服务的质量和效率。

(3)公共管理的客体是指公共管理活动所涉及的对象，包括公共事务、公共资源、公共产品和公共服务。在公共管理实践中，公共事务涵盖了教育、卫生、交通、环境保护等多个领域。以教育领域为例，根据我国教育部数据，2020年全国共有各级各类学校52.93万所，在校生2.89亿人。公共管理者需要关注教育资源的合理配置、教育质量的提升以及教育公平的实现。公共资源包括土地、水资源、矿产资源等，这些资源的合理利用对于社会经济发展至关重要。例如，我国在“一带一路”倡议下，积极推动国际资源合作，实现资源的优化配置。公共产品和公共服务则涉及社会保障、医疗卫生、文化体育等方面，这些领域的公共管理对于提高人民群众的生活水平和幸福感具有重要意义。

四、公共管理的目标与原则

(1)公共管理的目标在于实现社会公共利益的最大化，确保公共资源的合理配置和公共服务的有效提供。这一目标体现了公共管理的本质属性，即以公共利益为核心，关注社会整体福祉。具体而言，公共管理的目标包括提高政府治理能力、促进社会公平正义、保障和改善民生、推动可持续发展等。例如，在提高政府治理能力方面，公共管理通过优化政府组织结构、提升政策制定和执行效率，以及加强法治建设