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数据要素产业市场分析

一、顶层设计：数据已成为第五大生产要素

（一）政策蓝图：构筑数据要素统一大市场

数据已成为第五大生产要素。生产要素是指进行社会生产经营活动时所需要的各种社会资源，是维系国民经济运行及市场主体生产经营过程中所必须具备的基本因素。传统经济学中，基本生产要素包括土地、劳动力、资本、技术四大类，随着大数据时代来临，数据对生产贡献日益突出，成为具有多重价值的生产资料，正与其他要素一同参与到经济价值创造过程中，成为第五大生产要素。

从发展历程看，2014年至今我国数据要素产业发展可大致分为三大阶段：酝酿阶段(2014年-2015年)：2014年3月，“大数据”首次写入政府工作报告，同年，贵阳大数据交易所开始筹备并于2015年挂牌，产业发展起步。落地阶段(2016年-2019年)：“十三五”规划纲要正式提出实施国家大数据战略，国内大数据产业开始全面、快速发展，各地掀起交易中心建设浪潮。深化阶段(2020年至今)：2020年，中共中央、国务院将数据与土地、劳动力、资本、技术并称为五种要素，提出“加快培育数据要素市场”；去年年底以来，“数据二十条”、数据资源入表相关政策陆续发布，同时国家数据局组建并正式挂牌，数据要素市场化进程不断加速。

“数据二十条”构建起数据基础制度体系。2022年12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）对外发布，构筑起数据基础制度“四梁八柱”。

地方上，各地纷纷出台地方性政策推进当地数据要素发展，针对公共数据开放、数据资产入表、加快数据资产流通、公共数据运营收益分配、数据资本化路径等细分领域积极展开探索，为后续发展提供政策方向。

（二）机构设置：国家数据局引领，地方开启成立序幕

国家数据局挂牌，顶层设计加快完善。从发展脉络看，2023年3月国务院机构改革方案首次明确组建国家数据局，7月28日，国家数据局局长刘烈宏官宣，10月11日，国家数据局副局长沈竹林官宣，10月13日，国家数据局发布多个职位启动公招，10月25日，国家数据局正式揭牌，12月20日，数据局第二位副局长陈荣辉官宣。从定位看，国家数据局主要负责顶层设计，协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等，由国家发改委管理。所属五个司局主要职责为：数据治理和发展策略研究、数据基础制度和政策研究、数据资源管理和开发利用推进、拟定数字经济有关发展战略等。

地方层面，前期部分省市已经成立了大数据局，承担地方大数据建设、管理和服务等职责。根据机构类型和规格可分为省政府直属机构、部门管理机构和挂牌机构三类。1、省政府直属机构省政府直属机构指省级人民政府为了管理某项专门或特定的事务而设置的一类机构，通常承担某项专门业务，具有独立的行政管理职能，机构规格一般为正厅级。如吉林、安徽、山东、广西、重庆、贵州六省（市）将大数据局设置为政府直属机构。2、部门管理机构部门管理机构指由主管部门管理的，负责某方面工作的行政机构，具有相对独立性。如浙江、广东、河南三省大数据局均由省政府办公厅管理，福建省大数据局由省发展改革委员会管理。3、挂牌机构在机构编制管理实践中，挂牌机构是指一个机构承担多项职责，因工作需要加挂牌子，有两个或者两个以上名称，在不同场合以相应名称对外开展工作的机构。如北京市在市政府组成部门经济和信息化局挂大数据管理局牌子。

省级数据局开启成立序幕。步入2024年，随着1月5日江苏省数据局的挂牌，各省掀起数据局成立浪潮，至今已有十余家省级数据局相继挂牌成立，大部分省级数据局名称和国家数据局保持一致，或意味着省级层面进行一轮新的调整，对应设立一个承上启下的数据管理部门，在省域内发挥着顶层设计、总体布局、统筹协调和整体推进作用。

（三）数据财政：探索经济发展新动能

土地财政是指地方政府依赖土地使用权的出让来维持地方政府支出。1994年分税制改革，地方政府税收分成比例被压缩，地方政府财政不足，其事权与财权不相匹配，奠定了地方政府走向“土地财政”的基础，随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度创新，“土地财政”不断完善。2022年开始，我国土地出让金出现显著下滑，全年土地出让收入下降23.2%至6.69万亿元，截至目前，我国国有土地使用权出让收入仍处于下滑态势，2023年为57996亿元，同比下降13.2%。

数据财政是数据开发和流通过程中适配的财政税收制度的概括和总称，可分为狭义数据财政和广义数据财政。狭义数据财政是指公共性数据进入市场涉及的财政收支活动；广义数据财政则包括政府和市场更多主体、更大范围内的所有数据生产、使用和流通过程中的财政活动，涉及各种财税工具和手段。数据资源不断丰富，数字产业规模稳步增长。2022年，我国