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关于新时代人民法院

“执源治理”问题调研报告

围绕深入开展学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育，最高人民法院执行局组织开展了“新时代人民法院‘执源治理’问题”调研。调研主要从人民法院内部着手，同时兼顾执行联动等外部工作，分析“执源治理”存在的问题，提出对策建议。现将有关情况报告如下：

调研发现，执行案件长期保持高位运行态势没有从根本上得到有效遏制，既是经济社会发展转型期形成的矛盾纠纷在法治领域的客观反映，具有一定的客观必然性，也是综合治理执行难未能有效发挥和人民法院内部“立审执”协调配合不畅的直接体现。影响“执源治理”的问题突出表现在：

综合治理执行难工作机制还需健全。执行联动机制建设有待进一步深化，综合治理执行难工作大格局仍需大力推进，一些制约执行工作长远发展的综合性、源头性问题依然存在。

“诉源治理”效果未能有效延伸到“执源治理”。“诉源治理”取得积极成效，但效果没有充分传导到“执源治理”。一是审判案件向仲裁、公证转移，但仍需执行“兜底”，执行案件总量并未随着多元纠纷解决机制的发展而减少；二是调解结案进入执行程序的比例居高不下。

“立审执”协调配合不畅，未能形成解决执行难合力。“案已结”而“事未了”情况依然严峻，导致一些案件难以执行。主要表现在：一是保全的积极作用未能充分发挥，很多法院保全率不高；二是审判未能兼顾执行；三是裁判文书质量不高导致后续执行难；四是立案、审判阶段工作不扎实导致执行难；五是判后督促履行工作不力；六是“执转破”衔接不畅，终本案件难以有序退出。

执行工作保障不足，执行条线“人案比”严重失衡。长期存在的“重审判、轻执行”理念尚未根本转变，执行条线“人案比”严重失衡，难以应对不断增长的办案压力。一些法院执行干警入额没有得到同等对待，员额法官占比明显偏少。同时，一些业务骨干逐渐调离执行队伍，基层法院执行队伍老龄化、低学历问题日渐突出。

能动司法不力，未能有效实现“抓前端、治未病”。很多法院对司法建议措施运用得不好，能动司法典型案例发布的不多，参与社会治理效果发挥不足。例如，面对日益增长的涉信用卡纠纷、仲裁裁决特别是网络仲裁裁决执行案件，没有深入分析原因，通过发送司法建议等方式努力实现“审理一案、治理一片”，推动矛盾纠纷化解从终端裁决向前端防控转变。

执行威慑力不足，未能有效震慑逃避执行行为。多数具体执行措施依靠有关执行政策、司法解释作支撑，未能及时上升为法律，权威性不够。执行手段和威慑力不足，刑罚威慑力未得到充分有效发挥。

针对调研中发现上述问题，我们建议：

一要坚持问题导向和效果导向，内外共治，推进“执源治理”。

首先，要完善对外的执行联动工作机制。一是健全综合治理执行难工作大格局，可推广天津司法裁判执行联动中心做法，推进综合治理执行难制度化、机制化、常态化。二是加强与公安机关联动，着力提升查人找物能力。三是以清单式管理，分步推进尚未落实的联合惩戒措施落实落地。四是加强与公安、检察机关协作，加大打击拒执犯罪力度。五是加强与司法行政部门协作，有效减少因不规范仲裁、公证导致的执行难问题。

其次，完善人民法院内部“执源治理”工作机制。一是推进“立审执一体化”，从源头上减少执行案件数量。完善诉讼保全制度，提升诉前和诉中财产保全比例；建立“双向列席”机制，审判法官和执行法官可以跨部门参与法官会议；构建内部“执行建议”制度，推动审判前端存在问题的化解；建立判后督促履行制度，实行“谁办理、谁审理、谁负责督促履行”机制。二是建立风险告知和提示制度，将诉讼、执行风险特别是“执行不能”风险告知和提示贯穿于立案、审判全过程。三是提升裁判文书特别是调解书的确定性和可执行性，以考核倒逼承办法官和合议庭主动考虑案件后续执行问题。四是推进人民法庭直接执行机制。

二要加快推进“终本清仓”“执破融合”两个出清。推动立法机关修订破产法相关规定，畅通无财产可供执行案件“出清”问题。推进“执转破”工作，全面筛查终本案件库，梳理一批符合条件的“执转破”案件，指导全国法院攻坚一批。建议立法机关增加执行不能案件依职权破产制度，允许执行机构在办理执行案件过程中可以依职权将符合破产条件的案件移送破产审查。增加简易破产程序，解决现行破产程序过于复杂、耗时过长、耗资过多等弊端，提高破产制度适用比例。探索自然人破产制度，为自然人作为被执行人的“执行不能”案件建立出口。

三要强化执行队伍建设，强化人财物保障。一是根据执行案件增长和占比情况，确定合理的“人案比”，进一步优化执行资源配置，完善落实“以案定编”“以案定额”人员编制、员额动态调整机制。二是选优配强各级法院执行局领导班子；推动各级法院执行局局长在办理任免手续前，应征得上一级人民法院同意机制贯彻落实，上级人民法院认为下级人民法院执行局局长不称职的，可以建议有关部门予以