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土地储备在建设中原经济区中的机遇

随着《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指

导意见》的出台，给力中原已成为令人瞩目的国家战略。对

处于中原经济区中的濮阳而言，在迎来重大发展机遇的同

时，也迎接了重大挑战。

濮阳市位于河南省东北部，黄河下游北岸，冀、鲁、

豫三省交界处。与山东省的聊城市、菏泽市，河南省的新

乡市、安阳市、河北省的邯郸市相邻。全市土地面积为

4266平方公里，约占全省土地面积的2.57%。市区土地面

积255平方分里，4市总人口340.63万人,其中农业人口

283.32万人,非农业人口57.31万人,市区人口41.19万

人。

土地储备制度是指市、县人民政府或国土资源部门委托

土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市总体规划和土

地利用年度计划，将按照法定程序收回、收购、优先购买或

征收的土地纳入政府储备，对储备土地进行必要的基础设施

建设及管理，以备政府供应土地、调控市场的一种制度安排。

目前我国的土地储备制度舶来于香港，系采用政府收

购“生地”——即未完成拆迁、水电气热等基础设施的土

地，而后经由一级开发环节达到“熟地”标准——即土地

平整，水电气热齐全后，由“招拍挂”投入土地市场的开

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发模式。从1996年第一家土地储备机构在上海诞生以来，

至今全国已有2000多个市、县相继建立了这项制度。根

据《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）第三

条规定：“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立，

具有独立法人资格，隶属于国土资源管理部门，统一承担

本行政辖区内土地储备工作的事业单位。”

目前，我国的土地储备机构主要是依据当地政府的规

章和规范性文件设立的，其性质和功能也不尽一样，主要

可以分为政府职能部门设立的土地储备机构（部门）和政

府出资设立的企业性质的土地储备机构两种。

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土地储备制度运行涉及拆迁、土地征收、

城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多方面工作，

对我国土地市场发展影响深远。制定[1]《土地储备管理办

法》，对严格土地管理，加强土地调控，促进节约集约用

地，具有重大意义。

土地储备机构职责政府职能部门设立的土地储备机构

（部门），属于事业单位性质的土地储备机构，具有独立

法人资格，根据设立时政府确定的权利行使职权，并承担

相应法律责任。事业单位性质的土地储备机构具有明显公

益性质，不以营利为主要经营目的，根据政府行政授权对

所储备的土地行使管理权，不拥有国有土地使用权。政府

出资的企业性质的土地储备机构，也具有独立的法人资

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格，作为市场主体收购储备土地，但可以依法取得土地使

用权，该土地使用权表现为土地储备机构依法对储备的土

地享有占有、使用和收益的权利。

《土地储备管理办法》第十六条对纳入储备的土地，

经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构

有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及

为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。

第十八条土地储备机构应对储备土地特别是依法征

收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应

条件。

第十九条前期开发涉及道路、供水、供电、供气、

排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，

要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。

第二十条土地储备机构应对纳入储备的土地采取必

要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发

生。

第二十一条在储备土地未供应前，土地储备机构可

将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用

等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征

得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，

且不能影响土地供应。

依据《土地储备管理办法》第七条规定：“土地