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耕地“进出平衡”的实施难点和建议

刘洋??蒋海宁??徐玲

南京市规划和自然资源局江苏省南京市210000

南京市土地整理和集体土地征收管理中心江苏省南京市210000

摘要：我国实行最严格的耕地保护制度。在耕地数量不断减少和耕地“非粮化”现象日益突出的背景下，国家提出了严格管控耕地与其他农用地、农业设施建设用地内部结构调整的“进出平衡”。但耕地“进出平衡”制度尚处于探索阶段，亟待进行研究和完善。本文在现有政策的基础上，对当前耕地“进出平衡”政策实施的重难点进行分析，并提出相关的对策建议，以期为完善耕地“进出平衡”政策和管理办法，推动“进出平衡”制度的路径设计提供借鉴和参考。

关键词：耕地“进出平衡”；难点；对策建议

引言

三调数据显示，我国共有耕地19.18亿亩，耕地数量在10年间减少了1.13亿亩。违规占用耕地、改变耕地用途等问题依然十分突出，严重冲击着耕地保护红线。在“占补平衡”政策严格管控建设占用耕地的情况下，耕地减少的主要原因是国土绿化和农业种植结构调整。1998年修订的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，而对农用地内部的耕地、园地、林地、草地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在。为落实最严格的耕地保护制度，国家进一步在从严落实耕地转为建设用地“占补平衡”的基础上，提出了严格管控耕地与其他农用地、农业设施建设用地内部结构调整的“进出平衡”，为各地落实耕地“进出平衡”政策指明了新的路径方向。

以保障粮食安全为目的的耕地安全，是国家资源安全保障体系建设的关键，关系到经济持续健康发展和社会稳定。为确保长期稳定利用耕地不再减少，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁等非人为因素导致的现有耕地减少的情况外，需对一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”。但当前耕地“进出平衡”的“先进后出”机制、项目库建设、指标交易、动态监管等相关的配套政策和法律制度还不完善，“耕地转出”和“耕地转进”具体要求以及耕地“进出平衡”实施范围和管控要求等仍需进一步明确。因此，分析“进出平衡”方案编制及实施过程中存在的问题并提出相应的对策建议，对完善耕地“进出平衡”政策和管理办法，推动“进出平衡”制度的路径设计，进一步丰富耕地用途管制理论体系具有重要的理论意义和实践意义。

1耕地“进出平衡”与“占补平衡”的关系

耕地“进出平衡”是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地“进一出一”、“先进后出”的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，以实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不再减少。

“进出平衡”制度与“占补平衡”制度都是耕地用途管制制度的重要内容，都是为严格保护耕地而设立的。1998年修订的《土地管理法》确立了以“占补平衡”为核心的土地用途管制制度，其重点是针对当时建设大量占用农地导致我国耕地面积急剧减少、“口粮田”受到严重威胁的现状，对农用地转为建设用地进行严格管控。这项制度实行20多年来，成效明显，不仅有效减少了盲目占用耕地或乱占滥用耕地搞建设的现象，而且在总量上保证了耕地的“补大于占”，为推动实现我国耕地的总量平衡发挥了积极重要的作用。2021年，基于我国耕地保护面临的新形势、新问题和新要求，耕地“进出平衡”制度重点对耕地尤其是永久基本农田转为其他农用地或农业设施建设用地等“非粮化”行为实行严格管控。

耕地“进出平衡”与耕地“占补平衡”除了在管控的对象上有所差异外，二者在耕地流向以及补充来源方面有着本质区别。“进出平衡”中耕地流向主要为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，指标来源于非耕农用地；而耕地“占补平衡”主要是指耕地转为建设用地，指标来源为非耕地（“二调”为耕地除外）。此外，由于耕地“进出平衡”和“占补平衡”的指标实行独立管理。根据江苏省《关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知》要求，即可恢复、工程恢复类农用地补充耕地仅可用于耕地“进出平衡”，不能用于“占补平衡”。

从“占补平衡”到“进出平衡”，从建设占用耕地的管控到农用地之间互相转化的管控，逐步构筑起了严格保护耕地、保障国家粮食安全的“制度长城”。

表1耕地“占补平衡”与耕地“进出平衡”政策比较

政策对象

耕地“占补平衡”

耕地“进出平衡”

出台背景

耕地数量减少

耕地“非粮化”现象增加

主要概念

非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地

林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地与耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”

耕地流向

建设用地