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城投公司市场化转型现状研究

摘要

城投公司作为地方政府的融资平台，在城市建设和运营中发挥了重要作用。然而，随着政府对债务管控加强、城镇化进程放缓及房地产市场改革，城投公司面临加速市场化转型的压力。本文通过选取公开声明为“市场化运营主体”的城投公司作为研究样本，多角度探讨城投公司在市场化转型中所面临的现实问题，尝试找出相关问题的应对措施，为城投公司市场化转型提供参考。

关键词;城投公司、融资平台、公司市场化转型、市场化经营主体

城投公司作为具有中国特色的国有经济实体，在成立伊始的主要目标是提供高质量的城市基础设施和公共服务，其业务核心特点是公益性而非营利性。城投公司的自有资金往往难以满足业务发展所需，因此城投公司普遍依赖于多元化的融资渠道。巨额的融资促使城投公司资产负债端的规模迅速扩张，但同时也引发了地方政府隐性债务的显著增长。

自2010年起，我国对城投公司进行了一系列的政策调整，在提出防范金融风险、妥善解决地方债务等问题的同时，也逐渐明确了城投公司进行“市场化转型”的要求。在政策驱动下，城投公司必须从传统的融资平台转变为市场化运营主体，实现自主经营和自负盈亏。与此同时，资本市场风险的增加，如过度杠杆及非标违约风险，进一步加剧了城投公司调整融资结构和提升运营能力的紧迫性。

城投公司市场化转型背景

（一）政策驱动

1.第一阶段（2010—2014年）

2010年，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（以下简称《通知》）指出，融资平台公司过往存在举债融资规模迅速膨胀、运作不够规范、偿债风险日益加大等问题。同时，《通知》也对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，提出了充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作的相关要求。在城投公司正经历高速发展的背景下，《通知》首次提出对城投公司高速发展所带来的问题进行清理、规范和限制，对完成剥离政府融资功能的城投公司未来市场化转型提出了初步构想。

2014年，国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》专门提到推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式，由投资者基于市场化原则，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。PPP模式在当时也被视为城投公司进行市场化转型的一项重要举措。

2.第二阶段（2015—2017年）

2015年，财政部发布了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》，在关于妥善处理存量债务部分，重点提到取消融资平台公司的政府融资职能，通过PPP模式、政府购买服务等措施推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型。

2017年，财政部、国家发展改革委、司法部等六部委共同发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，提出进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业并依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司的日常运营和市场化融资。

3.第三阶段（2018年至今）

2018年，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》，要求金融机构不得直接或间接提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款，不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任，不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或PPP项目资本金。

2021年，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，强调政府应防范化解地方政府隐性债务风险，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务，严禁地方政府通过金融机构违规融资或变相举债。

2023年9月至2024年初，国务院陆续发布《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》《关于进一步统筹做好地方债务风险防范化解工作的通知》，核心内容均为根据不同区域债务风险特点，制定具体的化债措施，并严控重点区域新建项目，防止一边化债，一边新增地方债务。

当前阶段的政策重点是全面化解地方政府存量债务，严格控制新增政府债务，而对城投公司，仍然是要求其剥离政府融资功能、政府信用，通过市场化转型，实现自主经营、自负盈亏，提升市场竞争力和抗风险能力。

（二）资本市场风险

在当前中央化债政策背景下，各地政府严格限制各种不规范的变相举债行为，但以城投平台为代表的具有政府信用支持的机构融资规模依然在持续扩大。以债券融资为例，2023年发行城投债9725只，发行总额达69091.77亿元，较2022年分别增长22.99%和24.41%，均创历史新高，且城投债在信用债中的占比进一步上升至48%，反映出城投公司现阶段存量债务规模依然庞大。同时，作为地方政府隐性债务风险的主要来源，自2018年以来，城投公司发债主体累计发生非标风险事件（包括非标