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当前失信联合惩戒立法中存在的主要问题分析综述

当前，我国的失信（部门）联合惩戒制度建设在立法层面虽然业已取得了一定的成就，但是还未能实现规范化、系统化的目标。这一制度的立法建设在更深层次的推进过程中仍然面临着难题与挑战，存在着（狭义）法律依据不足、失信（部门）联合惩戒措施的法律属性争议不断、失信行为的认定标准模糊不清、失信主体合法权益保障机制不完善等问题。为给失信（部门）联合惩戒制度的统一立法提供更具有针对性的立法建议，应当找出这一制度当前在立法过程中出现的各种各样的问题，以实现立法的科学性。

（一）失信（部门）联合惩戒的(狭义)法律依据不足

健全的法治体系是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托张文显：

张文显：《治国理政的法治理念和法治思维》载《中国社会科学》，2017年第4期，第40页。

立足全局分析我国目前关于失信（部门）联合惩戒制度的立法分布，现有的专门性法律文本主要集中于某一个区域或某一个部门或领域，而在国家整体层面却长期不见专门针对失信（部门）联合惩戒制度统一立法的踪影。笔者以“联合惩戒”为关键词在北大法宝网站进行有哪些信誉好的足球投注网站，检索出来的中央法律规范效力层级主要集中于部门规范性文件层次，共计40余部。这其中占绝大比例的是关于某一行业的相关从业主体，很少一部分特指自然人，即使涉及到大多也是对有关行业市场主体在经营活动中的信用监督与管理。当下形成的法律文本格局是以规范性文件为主，没有针对失信惩联合戒的专门统一立法。在地方性法规层面，截至目前，仅有八个省级行政区颁布了独立成章规定失信（部门）联合惩戒制度的社会信用管理法规，大部分地区并没有为实施失信（部门）联合惩戒制度供给充足且必须的地方性法律依据。

我国社会信用立法的总体模式是“中央政府规范性文件指导，地方立法先行先试”。失信（部门）联合惩戒制度立法呈现位阶低的现状。而地方立法先行先试有其固有弊端：一方面，当下主要是通过法规、规章、规范性文件对失信（部门）联合惩戒进行具体规定，专门的基本法律缺位，立法位阶过低，这无形中扩大了行政自由裁量权。另一方面，地方先行立法会造成各地立法缺乏统一遵循，各自为政。一则地方立法条块分割，未能统一界定什么是“失信行为”以及对于失信行为应当采取何种措施。二则失信（部门）联合惩戒要求做到部门、地区联动，但是现实情况是由于缺少国家立法，中央各部门的联合惩戒备忘录层见叠出，地区各自制定地方法规、规章，这些法律法规对失信（部门）联合惩戒的界定范围、措施种类莫衷一是，有损失信（部门）联合惩戒制度的权威地位和公正价值。

概而言之，虽然各个层级的失信（部门）联合惩戒制度立法活动开展得热火朝天，各样法律法规遍地开花，但是这些都难以解决权威、基础法律缺位，专门性立法空缺的问题。为了解决这个问题，就需要进行失信（部门）联合惩戒统一立法，为这一制度提供有力的（狭义）法律依据。

（二）失信行为的认定标准模糊不清

虽然在《公务员法》《公务员法》第二十六条下列人员不得录用为公务员：（四）被依法列为失信联合惩戒对象的、《人民陪审员法》《人民陪审员法》

《公务员法》第二十六条下列人员不得录用为公务员：（四）被依法列为失信联合惩戒对象的

《人民陪审员法》第七条有下列情形之一的，不得担任人民陪审员：（四）被纳入失信被执行人名单的

《人力资源市场暂行条例》第三十七条把用人单位、个人和经营性人力资源服务机构的信用数据和失信情况等纳入市场诚信建设体系，建立守信激励和失信惩戒机制，实施信用分类监管。

《物业管理条例》第三十二条第二款国务院建设行政主管部门应当会同有关部门建立守信联合激励和失信联合惩戒机制，加强行业诚信管理。

当下，各法律法规制定主体出于自身情况的考量，认定失信行为的标准不一。现实中时常发生这样的情况：发生相同的行为，在某地被认定为失信人，而在另外的地方却未被认定为失信人。徐敏韬：

徐敏韬：《信用监管中黑名单制度的思考与建议》载《中国工商管理研究》，2015年第12期，第37页。

在地方立法方面，现有的18部省级地方性法规和地方政府规章中，对一般失信和严重失信都进行界定的省份仅有内蒙古自治区一个，山东、河南、湖北、青海、天津、青海六个省级行政区仅具体界定了严重失信行为的范围。但这七个省级行政区都是以非穷尽式的方式列举了失信行为的外观形态，并且他们之间的标准也大不相同。

在地方立法实践中，失信行为一般只作两类区分，即一般失信行为和严重失信行为。在一般性失信行为的规定方面，《内蒙古自治区公共信用管理条例》第十四条列举了五类一般失信行为，这是目前唯一一部对一般失信行为进行列举式规定的地方性法规。在严重失信行为的规定方面，除了《河南省社会信用条例》第三十三条列举了十大类严重失信行为，天津、青海、山东、广东、湖北均规定了五种行为属于严重失信行为，且均被河南