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论行政主体

[内容提纲]：本文论述的是目前行政法学的热点之一行政主体问题。文章在分析行政主体概念的基础上，论述了行政主体理论的形成、分类及其基本内容，对已初具本土特色的中国行政主体制度作了评析。

[主题词]：行政主体缺陷分析

长期以来，我国法学重视行政组织研究，其侧重点在于行政组织系统的机关构成机制与行政效率问题，却忽视了行政管理活动的主体资格与法律责任承担。但我国的行政主体理论自80年代末出现以来已成为行政法学研究行政组织的主流。并且对行政主体的探讨在很大程度上取代了对行政组织法的全面研究。同步，因其是个极为重要的行政法学概念，故行政主体概念也被不少国家所使用。[1]

一、行政主体概念

（一）行政主体的内涵及性质

行政主体是行政法学理论对实行行政管理活动的行政机关、法律规范授权组织的归纳与概括而形成的，是指享有行政权、能以自己的名义实行行政行为、并能独立承担该行政行为所产生的法律效果的社会组织。

行政主体不单纯是一种理论概念，并且也是一种法律概念。首先，这是根据行政法律制度对实行行政管理活动的组织的法律规定与规定的总结与提炼，如行政复议与行政诉讼法律制度对行政行为主体规定的规定等；另首先，对行政主体概念的理解及其条件、范围的界定，又将直接波及到行政主体在行政执法与行政裁判制度中确实认与合用，决定着行政法律关系的鉴定、行政行为的效力及法律责任的承担。[2]也有学者认为，在我国行政主体不是法律概念，而重要是一种行政法学的概念，它是行政法学为研究行政法律关系而对关系参与人进行抽象而创制的概念。[3]

（二）行政主体概念存在的理由

在我国的行政法学研究上，历来都是以行政机关、行政工作人员为对象，而没有从行政主体的角度进行研究。不过，行政主体和行政机关、行政工作人员是不能等同的。行政法学首先要处理的问题是，哪一种行政机关有权实行行政管理活动，也就是哪一种行政机关可以成为行政主体。因此，行政主体是行政法学的基本概念。这一概念的存在，既是基于实践的需要，也是行政法学对实践的抽象概括。详细理由是：

实现依法行政的需要。我国行政机关中较为严重地存在着的互相扯皮、推诿责任的现象，很重要的原因是职责不明、权限不明、主体地位不明确所导致。因此，依法行政的实现，首先规定对复杂的行政组织进行主体资格确实定。这是依法行政的必要条件。

确定行政行为效力的需要。行政行为是由行政机关代表国家作出的。它具有国家强制力，直接影响者相对人的权利和义务。因此，不是行政主体作出的行为就不是行政行为；不具有法定主体资格的行政机关所作出的行为就不具有行政行为的效力。

确定行政诉讼被诉人的需要。确定行政机关能否成为行政诉讼的应诉人，首先要确定该行政机关与否具有行政主体资格，确定被诉行政行为的被诉人，也就只能看该行政行为的行政主体是哪一种行政机关。

行政活动保持持续性、统一性的需要。行政活动是由国家公务员实行的，而实行行政活动的公务员数量众多，且又有所不一样。根据依法行政的原则，就规定有行政主体存在，由它把众多的、先后不一样的公务员的行为统一起来，承担由各个公务员的行为所产生的权利和义务。因此，行政主体是保证行政活动持续统一的一种法律上的技术。由此可见。在行政法学上采用行政主体这一概念不仅是基于理论上的规定，更为重要的是基于实践的需要。[4]

二、行政主体的地位

行政主体的地位可以表目前各个方面，但在这里限指法律地位。行政主体的法律地位，是指行政主体在国家行政管理中权利、义务的综合体现。而权利和义务是法律关系的内容，法律关系以外的权利和义务是不存在的。

基于行政主体与国家之间的法律关系，行政主体与相对人形成了行政法律关系。在这对关系中，行政主体代表国家行使行政职权，并享有行政优益条件，相对人有服从和协助行政主体实行管理的义务；同步，相对人有监督行政主体依法行政以及在权益受到不法侵害时申请救济的权利；行政主体有依法行政、保护相对人合法权益不受侵害之责。行政主体假如违反职责，应承担对应的行政责任。

我们不难发现，行政主体的法律地位一直与它的行政职权、行政优益权、行政职责及行政责任有关。假如说行政职权与行政优益权是行政主体在国家行政管理中权利的体现；那么，行政职责和行政责任便是行政主体在国家行政管理中义务的体现。

三、行政主体的分类

根据行政主体资格获得的法律根据的不一样，可将行政主体划分为职权性行政主体和授权性行政主体。职权性行政主体是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥有对应行政职权并同步获得行政主体资格的行政组织。职权性行政主体只能是国家行政机关，包括各级人民政府和其职能部门及县级以上地方人民政府的派出机关。职权性行政主体的最大特点，就是按照宪法和行政机关组织法的规定及