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负面清单在中国的实践现状综述

目录

TOC\o1-2\h\u15963负面清单在中国的实践现状综述 1

54141.1我国负面清单立法沿革 1

260991.1.1正面清单模式 1

5631.1.2由正面清单模式向负面清单模式转变的探索和推广 2

58711.2我国《外商投资法》中关于负面清单管理模式的法律规定 3

71581.3现行负面清单外资准入管理模式的法律问题及原因分析 4

10551.3.1负面清单未能与国际标准接轨 4

253701.3.2负面清单透明度仍有待提高 4

184821.3.3负面清单制度下的监管措施不完善 5

311001.3.4缺乏多元化救济措施 5

我国负面清单立法沿革

正面清单模式

我国对外开放立法始见于外商投资领域立法，其标志性产物为“三资企业法”。随后，大量配套法规和规章相继出台，共同构成我国外商投资领域的法律框架。此阶段的外商投资准入，需要进行严格的政府审批，外国资本进入中国市场受限较大，具有一定的准入壁垒。在某些关键行业和重要领域，市场准入带有明显国有资本偏向性，外国投资者在准入阶段享受的是“次国民待遇”。此外，适用于内资的《公司法》、《合伙企业法》等法律法规与适用于外资的“三资企业法”并行有效，法律上的“双轨制”导致内容重叠和适用混乱，在后期不能适应我国法治社会的发展。

基于历史和现实原因，我国同很多发展中国家一样，对外资准入实行“逐案审批”的正面清单管理模式。积极清单的模式在初期既能吸引外资，又有利于保护新兴产业和稳定经济。1995年我国颁布了《外商投资产业指导目录》（以下简称《指导目录》），将外资企业按照鼓励、限制和禁止三种类别进行分类监管，但其具体的限制或禁止条件较为宽泛和模糊。《指导目录》于2002、2004、2007、2011、2014年进行了多次修订，与“三资企业法”相结合，组成我国正面清单的法律框架。

为适应中国2001年加入WTO的要求，尽快国际标准接轨，我国于2000年以及2001年对“三资企业法”以及其他相关法规进行了修改，借以吸引外资、扩大开放。

由正面清单模式向负面清单模式转变的探索和推广

随着2013年中美国际投资协定（BIT）谈判的深入，基于国内改革和外部压力的双重推动之下，中国开始了由正面清单到负面清单的转变。主要经历了以下几个阶段：

第一阶段（2013-2014年）：上海自贸区率先试点。2013年，上海自贸区的设立以及外资准入特别管理措施（以下简称2013版负面清单）的发布，标志负面清单试点的正式启动。随后上海市人民政府颁布了适用于上海自贸区的2014年负面清单版本，以适应新形势需要。作为中国负面清单模式的拓荒者，上海自贸区率先进行试点尝试，力求形成可适用于全国的统一模式体系。2013年和2014年颁布的负面清单版本皆由说明和负面清单列表两个部分组成，但却因在内容上缺乏创新性而饱受诟病，2013年版负面清单多为在《指导目录》基础上进行的结构编排和调整，其特别管理措施数量多、范围大、服务业开放程度不足。

第二阶段（2015-2017年）：全国自贸区推广实施。2015年国务院办公厅颁布2015版负面清单，将特别管理措施适用范围扩大到全国4个自贸试验区，结构上不再同之前的负面清单版本区分门类、大类以及种类，换之以“序号+领域+特别管理措施”的形式，并将清单内容予以缩减，产业部门上大多包含了关乎国计民生以及涉及公共服务的行业，如农林牧渔业、交通运输业以及文娱产业等。较2013、2014两个版本，2015版负面清单具有更强的可操作性，进一步对相关表述不明确的概念予以解释和细化。2017版自贸区负面清单进一步扩大适用到全国11个自贸试验区，并将清单内容首次缩减到百项之内，限制性事项和领域进一步减少。2018年出台的负面清单版本首次规定了五年过渡期的安排，有利于企业进行缓冲和产业调整，适应市场需求；更加明确地列明股权占比、中方控股条件等要求，相较之前更有利于吸引外资。

第三阶段（2019年至今）：负面清单法律层面的确立和探索。2019年3月15日颁布的《外商投资法》从上位法层面上为我国确立了准入前国民待遇加负面清单的模式，并出台相应的负面清单版本，必威体育精装版一版出台时间为2020年。从历年负面清单的不同版本中可以发现，特别管理措施的数量，尤其是限制性措施，呈逐年下降的趋势，体现了开放力度的加强。负面清单分别有适用于自贸区和全国的不同版本，对应其不同的承载功能、产业模式以及抗风险能力等。不可否认的是，负面清单外资准入管理模式对于我国扩大对外开放和与国际标准接轨有较强的推动作用，但由于实践经验不足，亦存在分类标准有待改进、文本的内容和结构有