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低生育背景下我国生育保险转型思路和路径探讨

当前，我国正面临人口少子化、老龄化的国情，人口总量呈现负增长趋势。2023年我国出生人口902万人，出生率为6.39%；死亡人口1110万人，死亡率为7.87%，自然增长率为-1.48%，低生育率成为我国面临的现实问题。为了应对这一人口结构的变化，党的二十届三中全会提出要完善人口发展战略，健全覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。生育保险转型是适应人口发展战略调整的重要内容。

一、生育保险转型的基本思路

1.从缴费型向普惠型转型，从基于劳动关系向基于国民身份发展

从国外生育保障政策经验来看，多数国家对于生育保障政策的理念思想为一项带有福利性的社会政策，实行生育保障国民全覆盖制度，对非就业女性、贫困群体等都制定有较为完善的生育保障措施。生育保险是对生育行为其社会价值的认可，因此，在当下鼓励生育行为，强调公平、普惠的社会保障理念下，实现制度安排满足有需要者的需要，做到应保尽保。一方面为体现生育保险的公平性，有必要将碎片化的职工生育保险、城乡居民医疗保险合并统一为以国民身份为主体，覆盖全体国民的生育保险制度，扩大生育保险的覆盖群体；另一方面为体现生育保险的普惠性，有必要将生育保险由雇主缴费型转型为国民普惠型的生育保险制度，让所有育龄妇女获得生育保障，增强人群横纵向的公平。

2.从企业、家庭责任为主向政府、社会、企业、家庭多元责任为主转变

现行生育成本主要由企业和家庭承担，法律规定生育保险由企业承担缴费责任。在工业社会，个人及家庭的自我保障功能弱化，自我保障能力有限，这难以适应低生育率背景下国家人口战略发展的需要。因此，生育保险的转型方向应向政府责任回归发展，生育成本由社会、国家、企业、家庭等多元主体共担转变。一方面，在资金来源上政府应增加财政投入，承担部分生育成本，减轻企业负担，化解女性隐性就业的歧视问题。另一方面在制度设计和监督管理上，国家政府部门拥有较强的调控能力，可以通过政策、法律等措施调整社会资源的再分配，引导社会资源向生育服务领域流动，缓解社会不足的问题。

3.从单一资金保障向综合资金、服务保障协同发展

生育保险的本质是为了维护妇女身体健康、维持生育期间正常的生活和经济支出。目前我国生育保险的保障内容构成主体为短期内单一资金保障，具体呈现为假期支持和经济支持，对比发达国家的货币政策、育儿照料政策、假期政策、就业促进和保护政策、性别平等政策等，缺乏综合服务供给的保障机制。生育保险应逐步扩大资金给付范围，改变目前单一的现金供给措施，协同服务保障待遇缓解现金供给压力，构建现金-服务组合给付模式，切实保障女性和家庭的生育权益。除生育行为发生期间的产护费用和产假中的工资给付外，应考虑生育后的育儿支持如育儿服务补助等。为切实保障生产妇女的身体健康和新生儿健康成长的权益，应协同教育、卫生健康等部门协同服务供给，同时人社部门也应提供专门针对女性，尤其是母亲的专项就业扶持，如妇女再就业培训等，缓解女性生育就业间的冲突。

二、生育保险转型的发展路径探讨

1.“两阶段、三群体、有弹性”的渐进式改革策略

第一阶段推进在职职工医保全覆盖生育保险。从数据分析可以发现，虽然两险合并，但是生育保险覆盖人数仍少于在职职工医保参保人数。例如2023年，我国职工医保参保37095万人，其中，在职职工27099万人，全国参加生育保险24903万人，两者相差2000万人左右。参加职工医保而未参加生育保险往往是小微企业，这些企业虽然缴费压力较大，但是缴费基数小，而生育保险费率较低，在生育保险转型后政府筹资责任的回归，可以探索缴费部分减免的方式或者采取税收优惠支持的方式，逐渐实现生育保险全覆盖。第二阶段，针对灵活就业人员和城乡居民，可以采取更具选择性的弹性参保方式，根据满足女性生育保障需求，化解女性就业者因生育中断收入的风险，通过缴费政府补贴的方式激励待生育女性自愿参保。这种方式具有以下优势，给予中间地带的群体一定政策的选择权，对象识别更加精准，政府财政负担相对较轻，与现行的生育保险制度衔接，且能够平稳促进生育保险制度的转型，对整体权利义务均衡的社会保险体系冲击较小。为了减少逆选择，前期可根据基金收支和财政收入增长，设置一定期限的等待期，即连续缴费时间。随着经济社会发展，条件成熟，生育保障逐渐实现全人群覆盖。

2.生育服务与医疗服务的融合协同

生育服务涵盖医疗、女职工劳动保护、托幼、教育等多方面内容，其中医疗服务作为涉及孕育全过程的重要环节，提高生育服务和医疗服务的供给质量，促进两项服务融合协同，能够更好地保障生育行为。增加生育医疗相结合的服务供给，一方面需医疗先行，配备足够的产科医护人员和床位数量，提供专业水平高、素质高的医护人员，合理公平分配医疗资源，解决生育医疗资