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新分布式光伏管理办法的七个关键问题

上一版文件是《分布式光伏发电项目管理暂行办法》（国能新能〔2013〕433号）（以下简称《暂行办法》），与12年前相比，分布式光伏市场规模和特征、发展定位和预期、政策机制需求均发生巨大变化。《管理办法》无论是结构形式，还是条款内容，均反映了近期的形势和需求，从回归分布式就近消纳和利用本源特征出发，对分布式光伏开发建设提供了清晰的分类指导，对各级能源主管部门、各类开发业主、各级电网企业及其他相关单位提出了明确的规范要求。可以总结为下表。在《管理办法》的政策调整和亮点中，本文选取几个业内关注点，分析相关背景及对继续推动分布式光伏发电市场科学有序健康发展的意义和作用。

1、调整分布式光伏适用范围，回归分布式光伏就近消纳

相较于《暂行办法》以及2014年《国家能源局关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》等既往文件规定，《管理办法》对分布式光伏的适用范围既有扩展又有收缩。扩展是对分布式光伏的单个项目装机容量放宽到不超过5万千瓦，对接网电压等级提升到110千伏及以下并网。收缩的核心是回归分布式光伏就地开发、就近消纳和利用的本质，对于工商业分布式光伏，不再采用全额上网模式，需要在全部自发自用或者自发自用余电上网两种模式中选择，并且对于后一种模式，年自发自用电量占发电量的比例由各省级能源主管部门结合实际确定，主要是考虑不同地区的发展条件与基础的差异性。对于自然人和非自然人户用分布式光伏，考虑居民屋顶分布建设的特征、对居民尤其是广大农户的支持、政策的延续等因素，保留了全额上网运营模式，与全部自发自用、自发自用余电上网并行。总之，《管理办法》将分布式光伏分为四类并明确不同的容量和接网等级、上网模式要求，以及对于建筑物及其附属场所要求，均表明国家对于分布式光伏开发利用更强调自发自用和就近消纳，体现分布式光伏电力电量就地利用的属性。对于不符合这四类分布式光伏范畴的新建光伏发电项目，需按照集中式光伏电站项目开发建设管理推进。在《管理办法》同步配套发布的官方解读文件中，专门对规模较小的集中式光伏电站项目，做了优先安排的原则性规定（各省级能源主管部门在制定年度开发建设方案和组织开展竞争配置时可结合实际情况优先安排，简化项目备案等相关管理程序），即在全额上网项目中，更加支持规模较小、在相对低的电压等级电网覆盖范围内实现电量消纳的光伏电站。因此，《管理办法》与2022年修订并生效的《光伏电站开发建设管理办法》一起，覆盖了各类光伏发电项目，各类项目的开发建设及并网运行等需按对应分类的明确管理规范执行。

2、细化分布式光伏分类，体现精细化、差异化管理方向

《管理办法》第四条基于建设场所、装机容量、电压等级将分布式光伏项目划分为自然人户用、非自然人户用、一般工商业和大型工商业四种类型，后续条款则针对这四类分布式光伏提出了备案管理、消纳模式、电网服务等差异化规定要求，以实现精准精细管理，符合不同性质和形式的分布式光伏项目开发建设和商业运行需求。如，此前对于户用光伏没有明确的接网电压等级和容量的规定，出现采用自然人申请但实际建设在厂区、装机高至数百千瓦的户用光伏系统的情况，再如一些企业集中采用租赁屋顶方式开发运营的户用光伏，由于没有明确的规定，各地采取的管理方式不一，且随着分布式光伏渗透率增加地方采取的方式变化，引发争议。《管理办法》将自然人户用和非自然人户用做了清晰的界定，并通过分类规范管理措施，解决了这一问题。

3、注重提升接入电网承载力，持续增加分布式光伏发展空间

近年来部分省份和地区的配电网接入分布式光伏的承载力不足情况频现，对承载力标为红色区域实行暂停备案和项目并网申请，影响了分布式光伏尤其是户用光伏市场。2023年以来，国家能源主管部门注重提升接网承载力，当年6月开展了6个省区的接网承载力及提升措施评估试点。在2024年8月发布的《配电网高质量发展行动实施方案（2024-2027年）》文件中，明确要求“建立配电网可开放容量定期发布和预警机制，按季度向社会公布县（市）一级电网不同区域可承载规模信息”“分析提出进一步提升可承载规模的方案、举措和时限要求”等。这些政策以及《管理办法》于2024年10月对全社会征求意见稿的明确要求，在2024年四季度已经显现出政策实施效果，如辽宁发展改革委在2024年11月发布了第三、四季度全省分布式光伏接入电网承载力评估结果，与二季度结果相比，承载力受限的红区范围明显减小，绿区显著扩大；再如黑龙江发展改革委于2025年1月发布了2024年第四季度电网可开放容量的公告，通过综合考虑电网承载能力及省内新能源整体消纳能力，优化调整计算原则，认真组织测算，红区从半年前公布的86个降至4个。?《管理办法》再次对地方能源主管部门和电网企业强调了接网承载力相关要求，提出“基于分布式光伏规模、电力系统负荷