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监督员制度外部化

一、关于人民监视员的产生方式

人民监视员制度试点工作，是检察体制改革中的一项全新的工作，包括人民监视员产生方式在内的很多问题，在试点工作中正在得到标准和完善。试点工作初期，人民监视员都是各地检察院依据高检院的人选要求，自行选择和任命的。这种人民监视员的检察院内部主导产生方式，简单给人一种人民监视员受制于任职的检察机关的印象，不利于人民监视员监视职责的发挥。针对这些问题，围绕人民监视员的产生方式的外部化，近年来各地检察机关进展了许多有益的探究。综合各地人民监视员外部化的理论探讨和实践状况，总体来说，社会效果较好。可以说，随着人民监视员制度的法制化进程加快，逐步实现人民监视员产生方式的外部化是大势所趋。

人民监视员制度是检察机关主动承受外部监视的一项改革创举，设立人民监视员的根本目的是通过设立人民监视员监视程序，有效解决检察机关职务犯罪侦查工作局部环节外部监视机制不够健全的问题，促进职务犯罪侦查工作的安康进展。笔者认为，为了确保人民监视员制度监视目的的真正实现，提高监视工作的质量和社会公信度，实现人民监视员产生方式的外部化，是必要的，也是可行的。关于人民监视员产生方式的外部化的必要性和可行性，已在各地的试点实践中得到了进一步的印证，本文不再赘述。仅就详细操作中的两个详细问题，谈两点意见。

一是建立以各级人大常委会为责任主体的人民监视员选任和提名程序。目前，不管是内部化，还是外部化产生的人民监视员，其产生根底来源于检察机关的任命或报请权力机关任命。也就是说，人民监视员的选择权，根本上还是由检察机关行使的。这就不免给人以“人民监视员是检察机关自己人”，由检察机关掌握的感觉，肯定程度上影响到社会各界对人民监视员制度的客观评价和监视效果。

笔者认为，人民监视员制度既然是定位于对检察机关自侦案件的外部监视，应当逐步改革现有的人民监视员产生方式，逐步弱化检察机关在人民监视员产生环节上的掌握力，实现人民监视员产生的外部化。从各地探究人民监视员外部化的实践看，由本地人大常委会负责人民监视员的产生应当成为改革方向。下一步，在试点的根底上，在人民监视员的产生环节上，各级人大常委会应当更加明确责任，不应当仅限于试点中的批准和颁发任命状。可以考虑由人大常委会特地委员会等牵头选任、提名和公示，在征求检察机关意见的根底上，报经人大常委会批准任命。这样做，可以从程序上消退人民监视员受制于所监视的检察机关的产生方式，更有利于人民监视员制度试点工作的开展。总之，作为一项外部监视制度，人民监视员的选定权应交给权力机关。作为被监视者的检察机关应尽可能削减影响力，特殊是不应保存人选产生的打算权。但考虑到职务犯罪侦查工作的特别性和当前反腐败工作的紧迫性，为了在加强外部监视的同时，促进办案案工作的安康进展，各级人大常委会在选择和确定人民监视员时，应当征求人民监视员拟任职检察机关的意见，在人民监视员的出口上也应给予检察机关肯定的权力。

二是完善和丰富人民监视员的来源组成，使之更具代表性和专业性。目前，在人民监视员的构成中，已离职离岗的原地方党政领导干部占有相当大的比重。不行否认，离职的党政领导领导干部工作阅历丰富，决策力量强，有助于提高人民监视员队伍的决策力量和决策效率。但考虑到人民监视员的职责主要是监视职务犯罪侦查活动的合法性，是一项专业性较强的特地监视活动，在人民监视员的人员组成上，应当依据检察工作的特点，尽可能选择那些有监视力量、年富力强、能胜任这一工作的人士来担当人民监视员，以求最大限度地表达监视工作的客观、公正。详细来说，在人民监视员的选任原则上要力求专业性与代表性兼顾，既要考虑履行监视工作必需的学问和工作阅历，又要有确保肯定的代表性。可以考虑由以下人员组成人民监视员的主体：一是具有丰富法律和其他特地学问的法律、政治、经济等学科的专家教授等特地人才；二是有较高社会威望的社会中介组织从业人员，如律师、注册会计师、公证员、仲裁员等；三是退离职的党政机关领导干部、一般国家公务员及国有企事业单位工作人员；四是人大代表、政协委员的比重应逐步提升；五是工会、妇联、共青团等群团组织和企事业单位等基层组织工作人员等。各类人员应当在人民监视员队伍中占有肯定的比例。由上述几类人员为主体组成的人民监视员队伍，具备了相当的专业性和代表性，对于提高人民监视员监视工作的法律效果和社会效果会起到较好的促进作用。

二、关于人民监视员的职责权限

人民监视员的监视范围和职责权限是人民监视员试点工作中非常重要而又比拟敏感的问题，在人民监视员制度外部化改革中必需高度重视，合理界定。