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政府如何解决外部性问题

什么是外部性？斯蒂格利茨认为，“当个人或厂商的一种行为直接影响到他人，却没有

给予支付或得到补偿时，就出现了外部性”，或“未被市场交易所体现的额外成本和额外收

益称为外部性”。按照一般说法，外部性指的是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本

不一致的现象。

你在屋前栽种花草，行人赏心悦目的同时，你并没有经过市场交易而得到他们支付的价

格；当你发明了一种好办法清除外溢出来的原油时，这一好处将为许多未向你付款的人所享

用，这产生了外部效应。我们将其称为正外部性。正外部性是指一种经济行为给外部造成的

积极影响，使他人减少成本，增加收益。当造纸厂排出的生产废水，给下游人们的生活和生

产产生了损害，也不是经过市场交易而向下游的人们支付了相应的价格；当你向小溪中倒入

一桶酸液时，它会将鱼和植物杀死。但你没有向任何人赔偿这场灾难的损失，从而导致了负

外部性的产生。负外部性指一种经济行为给外部造成消极影响，导致他人成本增加，收益下

降。正如萨缪尔森所说的，“外部性是无意识的但却是有害的经济行为”。

解决外部性的主要方法是将外部性内部化。关于政府如何解决外部性的问题，济南水资

源紧张就是个很好的例子。

济南以泉水众多著称于世，素有“泉城”的美誉。清代刘鹗的《老残游记》中有“家家

泉水，户户垂杨”的描写。泉水与济南的城市发展息息相关，它在作出历史性贡献的同时，

也抚育了李清照、辛弃疾等诸多文化名人。泉水是济南的灵魂。但自20世纪80年代以来，

泉水时涌时停，断流周期缩短且断流持续时间逐渐增长，最长断流时间多达926天。

造成泉水断流的主要原因有两个：一是上游水土流失，涵养水源能力降低。二是下游地

下水超采。随着济南市人口和城市规模的扩大

泉水是具有外部性的公共物品，济南人人都可享用它的社会以及生态效应，这是一种典

型的外部正效应。而对泉水资源的过度开采会破坏生态环境，具有明显的外部负效应，从根

本上说，环境的破坏也使得济南的每个居民收益受损。外部正效应的存在，意味着提供保护

泉水的这项服务的生产者的边际效益小于社会边际效益，导致生产者缺乏足够的积极性去进

行这种活动，也就是说，从经济角度考虑，作为独立的投资者，因为受益小或无收益，没有

私人投资者愿意投资保护泉水这项活动。泉水外部性的存在，则使泉水的使用者（泉水采水

户）无需支付必要的代价就可获得较大的利益。由于采用地下泉水资源不必支付高代价，济

南泉域内的公共供水企业和采用地下泉水的企事业单位，受经济收益的影响，人人都趋向

多采用地下泉水资源，而不愿使用高成本的地表水和黄河客水，从而导致地下泉水资源被过

度使用。

通过以上分析可以看出，济南泉水的保护仅靠某一个时期采取的紧急工程措施、行政措

施是不能持久解决问题的，政府不可能也不应该提供完全足量的资金进行连续的投入，而必

须对泉水保护进行合理的制度安排。

解决公共物品外部性问题的方法有政府方法和市场方法。

政府手段一，加强政策管制，强化政府的监管职能

（1）出台法规，划定保护区

将泉域内易遭破坏的地区列为生态环境“重点预防保护区”，严禁实施各项开发建设项

目，杜绝新的水土流失发生；将生态环境已遭破坏的区域列为生态环境“重点治理区”，重

点进行生态恢复性项目的建设，重建被破坏的生态环境。

（2）严格控制南部山区城镇建设规模

在制定南部山区小城镇建设规划时，要把区域水资源的承载能力作为确定城镇规模、发

展方向的重要条件，充分论证人口与水资源、经济发展与生态平衡的关系，充分考虑水资源

的供需平衡关系、水环境容量和生态环境的承受能力。

（3）明确环境用水权

济南市地下泉水的开采，必须按照满足水资源可持续利用的原则确定，留出满足基本生

态环境需要的生态用水量，留出确保济南泉水长年喷涌的环境用水量。在这个前提下，首先

要确定济南地下泉水的可开采使用量。其次，不足的用水量应通过增加使用当地地表水源、

黄河水和即将引入济南地区的长江水来解决

政府手段二，运用财政手段，促使外部效应内部化

（1）提高地下水资源费（税）标准，改革目前的水价体系

济南当地地下水的资源水价应大幅度提高，通过征收较高的税收来遏制地下水的消费，

鼓励使用地表水和外来客水。

水价政策不仅关系到水资源配置和利用的效率，而且有收入分配效应，水价不能超过居

民和企业的承受能力，应逐步到位，并推行两部制水价。计划内用水由政府补贴，实行定额

水价，对超计划和超定额用水实行累进加价收