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政府性担保公司生存的尴尬

一、定位的尴尬：企业？事业单位？公用事业型企业？…

为解决中小企业的融资难，贷款难的问题，助力中小企

业突破发展瓶颈，专门定位于服务中小企业的担保公司应运

而生。据称，建立中小企业信用担保体系是世界各国扶持中

小企业发展行之有效的通行做法，在发达国家，担保机构早

已有数十年的发展历史且成效卓著。

借鉴国外的经验，国内的担保机构在1998年艰难起步，

从沿海发达地区逐步不过波及到笔者所在的西部落后地区。

迄今为止，笔者所在地区的担保机构仍呈现一面倒的现象，

即有实力，有信誉，银行比较认可，真正能够为中小企业融

资难助一臂之力的基本都是政府背景的机构，而民营担保机

构大多厮混在个人房贷、汽车消费贷款等领域，少数虽然开

展了中小企业贷款担保业务的，也主要是与农村信用社合

作，未能进入主流银行的眼界。

设立担保机构的担保在通过信用放大作用和增级作用

解决中小企业的融资需求，从而间接的推动地方经济的快速

发展。从国外的经验来看，此类担保机构的定位大多是以促

进中小企业的发展，振兴中小企业市场的宗旨，不以盈利为

目的官方或半官方机构，比如，日本的信用保证协会即是一

例。

然而到国内之后，别样的国情让脱胎于发达国家中小企

业担保机制的政府担保机构很快就开始变味。

如果将发达国家那样，将担保机构定位为一种政策性机

构，以扶植中小企业为宗旨而不以盈利为目的，那么这种机

构发挥作用的大小势必将更多地依赖于地方政府的行政效

率。很显然，目前地方政府行政管理体系中存在的体制性缺

陷和管理性缺陷都不足以支持政策性担保机构实现高效率

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运作。事实上，在从计划经济向社会主义市场经济转型的改

革开放过程之中产生的巨额不良贷款已经足以证明：不遵从

商业规则和市场经济规律，政府既当裁判员又当运动员，政

企不分，一切服从于粉饰政绩需要和长官意志的政治化决策

模式注定将使政策性担保机构走向失败，同时还可能伴生大

量的道德风险。

在否定了政策性机构的定位之后，担保机构走向企业化

似乎已成为必然选择，一种理想的假设就是：将扶植中小企

业发展的担保机构定位于不以盈利为目标的企业，由政府注

资，实行企业化运作，让企业通过市场化运作解决自身的生

存问题和发展问题，既赋予其明确的社会责任，又使其充分

感受到市场竞争的压力，逼使担保机构走向良性的自我发展

循环。但是，这种理想化的设计不但未使政府担保机构的定

位尴尬随之消除，反而使问题变得更加突出。

首先，从财务观点看，设立公司的根本宗旨是创造利润

和控制风险，实现企业价值最大化，在企业发展的初中级阶

段，利润（过去主要强调会计利润，现在经济利润日益受到

重视）就是衡量企业经营业绩的最佳指标。因此，不以盈利

为目标的定位本身就有违商业逻辑。

其次，担保机构完全不同于供水、供热、公共交通等公

用事业企业。公用事业企业的产品和服务提供给广大人民群

众，关系民情民生。而担保机构的产品和服务直接收益者则

是少数中小企业家，即便加上所属企业员工、上游供应商等

间接相关者，受益群体也非常有限。如果我们把政府担保机

构对企业贷款担保所发生的损失视为和公用事业企业产生

的亏损一样是政府一种变相贴补的转移支付，那么这两种补

贴类型所具有的社会公正性具有天壤之别。前者主要补贴的

是可能早已非常富有的企业老板，甚至成为一些不良企业主

敛财骗财的手段，员工、上游供应商等间接相关者的受益面

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几乎为零。在这种情况下，担保机构对于经营风险和道德风

险的控制责任要远远大于公用事业企业。人们可以体谅公用

事业企业的亏损，但是，人们能够原谅担保机构发生代偿损

失么？一边是市政府大力扶植中小企业的高规格社会责任

要求，一边是财政、国资等部门确保国有资产保值增值，决

不允许发生代偿损失的高标准经营责任要求，担保机构被逼

入了进退两难的境地。

据笔者所知，国内目前的政府担保机构的定位也是形态

各异，有的是全额拨款的事业单位，有的是企业性质，其从

业人员有的还是公务员身份，有的则是事业单位编制，更多

的是纯粹的企业招聘人员。还有相当部分机构属于混合型，

貌似企业，但成员的身份各异，身份的不同决定了员工个

职业发展目标和工作心态的巨大差异，客观上加大了企业的

管理难度，进一步降低政府担保机构的运营效率。